Bessam Saleh: "Alla måste bli behandlade enligt samma grunder oavsett var man bor."

Hur många assistanstimmar man får beror delvis på var man bor, konstaterar Bessam Saleh vid ISF som granskat tvåårsomprövningar av assistansersättningen. En av orsakerna är att Regeringsrättens dom 2009 nått ut olika snabbt till Försäkringskassans assistanshandläggare.

Innan sommaren kom Inspektionen för socialförsäkringen, ISF:s, rapport om tvåårsomprövningarna som visade att den genomsnittliga tiden från beslut till omprövning var drygt tre år. Att Försäkringskassan inte lever upp till kravet på omprövning av assistansen vartannat år kom inte som någon överraskning. Även tidigare granskningar av Riksrevisionen och Statskontoret har visat detta.
Varför är det ett problem?
- Det stora problemet är när det går ut fel ersättning. Tanken med tvåårsomprövningen är ju att den genom hela livet, eller i alla fall fram till 65 år, ska justera behovet av antalet timmar just för tillfället, säger Bessam Saleh, utredare vid ISF som skrivit rapporten tillsammans med Helena Höög. Han är statsvetare och har tidigare själv arbetat på Försäkringskassan.

Omprövning förändrar ofta antal timmar

Analysen av tvåårsomprövningarna bygger på registerdata och aktgranskning av 188 omprövade ärenden under 2008-2011 från fyra olika lokala försäkringskontor.
ISF:s analys visar att en tvåårsomprövning ofta ger en förändring i antalet timmar. I 49 procent av granskade fallen, där Försäkringskassan tagit initiativ till omprövningen, blev timantalet oförändrat. 27 procent fick minskat antal timmar och 4 procent indragen ersättning. 20 procent hade rätt till fler timmar.
- Så de har gått omkring med för få timmar, och det är också allvarligt. På samma sätt som det inte är bra för systemet om man sitter med för många timmar under en längre period, säger Bessam Saleh.
I de ärenden där individen själv önskat omprövningen så fick hela 82 procent fler timmar. 11 procent ledde till oförändrat antal timmar, 5 procent fick minskat antal timmar och 2 procent fick assistansersättningen indragen.

Permanent nedprioritering problemet

Försäkringskassan har varit ganska tydliga med att de har prioriterat nyansökningar framför tvåårsomprövningar, kan inte det vara en förståelig prioritering?
- I valet mellan att göra ett ansökningsärende där personen kan stå utan assistans och en omprövning där personen vanligtvis har en pågående assistans är det helt rätt. Problemet blir ju när man gör den här nedprioriteringen under en längre period. Då följer man inte lagstiftningen.

Interna reaktioner på brister

I en intervju på Assistanskoll med Susanne Billum som i våras kom med betänkandet "Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättningen" är hon mycket kritisk till Försäkringskassans handläggning.
Enligt henne är dokumentationen vid första beslutet ofta mycket dålig och tvåårsomprövningen verkar ses som ett sätt att rätta till det första beslutet, vilket hon anser är helt fel. Hur ser du på det?
- Den assistansberättigade ställer in sig på ett liv med assistans och det blir en enorm omställning om det dras tillbaka. I intervjuerna med handläggarna berättar de att det är mycket, mycket svårare att dra in ett ärende, både rent administrativt men framförallt att förmedla det här chockbeslutet till individen. Den situationen vill man undvika. Sen får man inte glömma bort att det vid en tvåårsomprövning måste finnas möjlighet att rätta tidigare beslut som kanske var felaktiga.
I ISF:s rapport framkommer att det redan tidigare hos Försäkringskassan kommit interna reaktioner på brister i kvalitet och uppföljning. Försäkringskassan har dock har prioriterat assistansersättningen först när felaktiga utbetalningar fått mycket medial uppmärksamhet.
Kan man dra slutsatsen att fuskdebatten inte behövt uppstå om Försäkringskassan agerat tidigare?
- Handläggare har redan tidigare skickat impulser uppåt, men det hände ingenting. På senare tid har det däremot skett ganska mycket och det sammanfaller med den massmediala uppmärksamheten kring fusket. Men man får inte glömma att assistansdebatten är en del av en större diskussion om att trygga utbetalningarna i välfärdssystemet generellt. Så frågan är; hade det blivit en debatt om missbruk med assistansersättning annars. Det är svårt att säga, vi kan bara konstatera att åtgärderna kommer efter medias uppmärksamhet.

Nedprioriteringar av vissa kontroller

Hade det missbruk som uppmärksammats kunnat förhindrats om Försäkringskassan redan från början utrett noggrannare och följt upp?
- Om du har fungerande kontroller och rutiner som efterföljs så minimerar du ju risken för att det blir felaktiga utbetalningar. Tittar på man Statskontorets rapporter om Försäkringskassan gjorde chefer, och till och med handläggare, nedprioriteringar av vissa kontroller. Det gjorde man ju inte för att det var kul utan för att man var tvungen att välja.
Vad skapar det för arbetssituation för handläggarna?
- Jag tror man känner sig väldigt tudelad. Ansökningsärendena är självprioriterande. Vid tvåårsomprövningarna måste du prioritera om du ska gå djupt i en omprövning även om det samtidigt gör att du missar deadline i ett ansökningsärende. Och det är en realitet, ingen verksamhet har obegränsade resurser.

Antal timmar beror på var man bor

I hela landet beviljades i genomsnitt 116 timmar assistans per person och vecka under 2011. Det finns dock stora skillnader mellan lokala försäkringscentra. Det kontor som låg lägst beviljade i genomsnitt drygt 90 timmar per vecka och det kontor som låg högst drygt 140 timmar.
Ni konstaterar i rapporten att antalet beviljade timmar till viss del beror på var man bor. Vad anser du om det?
- Ingen, vare sig brukare eller Försäkringskassan, tycker att det är en bra situation. Försäkringskassan är medveten om detta, men det är en tuff utmaning att få hundratalet handläggare med olika bakgrund att ro åt samma håll.

Samma bedömningsgrund viktig

Reglerna för assistansersättning ger ett visst utrymme för tolkning, vilket är en förutsättning för att kunna göra individuella bedömningar. Är vissa skillnader då inte oundvikliga?
- Som jag uppfattar det är bedömningen en viktig ingrediens i assistansreformen. Men det betyder ändå att alla måste bli behandlade enligt samma bedömningsgrunder oavsett var man bor. Sen får man acceptera viss variation mellan de här skälighetsbedömningarna. Men att ha runt 50 timmars skillnad mellan de lokala försäkringskontoren som ligger högst och lägst, det är svårt att förklara med olikheter i skälighetsbedömningen.

Styrsignaler som krockar

Rapporten visar att signalerna från den centrala ledningen hos Försäkringskassan ibland krockar. Att både genomföra snabba och noggranna utredningar är en ekvation som inte alltid går ihop eftersom resurserna är begränsade. Här blir de lokala chefernas bakgrund till stor del avgörande för vad som prioriteras.
Kan du utveckla?
- Ansökningsärenden var självprioriterande för alla chefer, oavsett bakgrund. Den stora skillnaden var hur man skulle prioritera tvåårsomprövningarna. Där såg vi en skillnad mellan chefer som tyckte att det var viktigt med tvåårsgränsen och chefer som prioriterade mer ingående utredningar. Ska du ligga så nära tvåårsgränsen som möjligt kanske man måste tumma på hur noggrann du är. Eller så tänker du att lagstiftarens intention är att göra bedömningen så noggrant som möjligt och då tar det längre tid, berättar Bessam Saleh

Lång tid innan rättspraxis nått ut

Rapporten är kritisk till att rådande rättspraxis, dvs Regeringsrättens dom 2009, inte fått genomslag vid alla lokala försäkringskontor. Varför är ni kritiska?
- Regeringsrätten slog fast vilka moment som ska räknas som grundläggande behov och vilka moment som ska tidsbedömas, så det blev en viss skärpning av nålsögat för att komma in i försäkringen. Vissa kontor tog till sig domen ganska snabbt, medan andra fortsatt som förut. Det gör att det blir olika svårt att få assistansersättning beroende på var du bor, och det är verkligen inte bra.
Hur borde man ha gjort tycker ni?
- Det vi slår ner på i rapporten är att det tog lite för lång tid innan domen nådde ut till handläggarna, med konkreta verktyg för hur de ska göra den här bedömningen. En regeringsrättsdom måste ju Försäkringskassan följa omdelbart.

Tuffare men mer lika bedömningar

Många är kritiska till Försäkringskassans hårdare bedömningar (dvs att det numera är enbart de integritetskänsliga behov som ligger till grund för de grundläggande behoven) och menar att intentionerna i LSS inte efterlevs. Hur ser du på den utvecklingen?
- Jag kan kommentera nålsögat som domen behandlar. Rent principiellt så går en dom upp till Regeringsrätten när något är otydligt och de har i uppgift att tolka intentionerna med lagen. Sedan är det deras tolkning som gäller till att en lagändring träder i kraft. Som rättsläget är nu får Försäkringskassan inte göra avsteg från den här bedömningen. Stämmer inte det här med vad politikerna vill så måste de ändra på lagen.
Försäkringskassans statistik visar att andelen indragningar i samband med tvåårsomprövning numera är klart högre jämfört med tiden före Regeringsrättens dom. Hur tänker du kring det?
- Regeringsrättens dom är ett förtydligande som gör att det blir mer lika bedömningar. Men vår bedömning är att det blivit svårare att ta sig in i nålsögat. Det är nog sannolikt att den högre andelen som får avslag kommer att ligga kvar tills alla fått sin assistans omprövad enligt den nya praxisen, för att sedan gå tillbaka till nivåerna som var innan. Det blir en viss övergångsperiod här.

Förstår oron

Kan du förstår att många assistansanvändare känner oro inför tvåårsomprövningarna pga detta?
- Absolut kan jag förstå den oron. På vissa kontor har man redan tidigare tolkat lagen i sådan riktning som Regeringsrätten nu beslutat, och vid de kontoren är indragningar inte lika troliga som på kontor där man tidigare haft en annan bedömningsgrund. Det är det här som är problemet; att man tidigare haft olika bedömningsgrunder.
Är det inte visst resursslöseri med dessa ständig upprepade tvåårsomprövningar för de som har en permanent diagnos/skada? En assistansanvändare uttryckte att "omprövningarna gör att man aldrig kan slå sig till ro"…
Borde man inte kunna göra mer individuella bedömningar av hur ofta omprövningarna bör ske?
- Mitt byråkratiska svar är att såsom lagen ser ut nu finns inte den möjligheten. Det står faktiskt inte så mycket skrivet i förarbetena om hur lagstiftaren tänkt sig med tvåårsomprövningarna. Det är en avvägning mellan kontroll, personlig integritet och ha kontinuitet i vardagen. Såsom vi sett det är den en politiskt avvägning. Men det står inget i lagen om att man kan göra undantag eller indviduella hänsynstagande. Här finns det utrymme för politikerna att justera det om de tycker att det finns motiv till det.

Handläggare vill ha hembesök

Sedan 2011 är huvudregeln att tvåårsomprövningarna ska ske vid hembesök, vilket upplevs som mycket integritetskränkande för många. Hur tänker du kring det?
- Den nya huvudregeln är kanske ett sätt för Försäkringskassan att gå igenom alla ärende grundligt. Många handläggare tycker att det är bra med hembesök. Inga av dem vi träffade vill "jäklas" med brukaren, de vill hjälp på bästa sätt och då är hembesök verkligen bästa sättet att se hur vardagen fungerar. Från brukarens perspektiv kan det så klart vara en annan känsla, att här kommer en myndighetsperson som ska bestämma över hur jag ska leva mitt liv. De som haft assistans länge kan säkert vittna om att det handlar mycket om personkemi vid hembesöken.
Behövs mer vägledning för handläggarna?
- Man kan inte säga att Försäkringskassan inte försökt ge vägledning. Men det är tufft eftersom det är en så komplicerad försäkring, en svårt lagstiftning och svåra fall att bedöma. Något handläggarna påtalade är att det börjar bli med vanligare med att läkarintyg är skrivna på beställning av assistansanordnaren och de har då svårt att veta hur objektiva de är. Men om handläggarna behöver mer stöd i detta får Försäkringskassan svara på.
En del åtgärder har redan vidtagits av Försäkringskassan, har ni fler förslag till åtgärder?
- Vi har lämnat några tips. Men Försäkringskassan känner sin verksamhet bäst. De får den här rapporten som underlag från oss, som vi hoppas de arbetar vidare med. Det kan tänkas att vi följer upp vad som hänt om något år.

Bessam Saleh intervjuades 2012-08-17 av Minna Nyman Sabbadini

Läs mer ISF:s pressmeddelande och rapport