Med lagen som verktyg – Nystartat projekt på Independent Living Institute
Med lagen som verktyg vill minska diskriminering mot personer med funktionsnedsättning, i synnerhet angående otillgänglighet, genom att bidra till att fler fall drivs som testar lagens gränser. Inspirationen kommer från bla USA, där funktionshinderrörelsen genom rättsprocesser flyttat fram positionerna för tillgänglighet.
– Enbart förlitande på myndigheter leder till för långsam och svag utveckling, säger projektledaren Paul Lappalainen.
Den 1 mars i år startade Independent Living Institute projektet Med lagen som verktyg. Det kommer att finnas vid sidan om Assistanskoll och PA-tips. Med lagen som verktyg finansieras under tre års tid av Allmänna Arvsfonden. Projektledaren Paul Lappalainen säger att syftet med projektet är att bidra till utvecklingen av rättspraxis kring diskriminering och funktionsnedsättning.
– Om man får fram en styrande rättspraxis, kan man få företag, myndigheter, arbetsgivare och byggentreprenörer att agera förebyggande så att det blir tillgängligt från början. Det är en pusselbit i en konkretisering av ett tillgängligt Sverige.
Har du ett exempel på vad som skulle kunna tas upp för att prövas?
– Det är en fråga om vilka motparter som bör hamna i fokus. Om vi ser på det offentliga Sverige så har inte myndigheterna många ursäkter för att vara otillgängliga. De är till för alla medborgare. Större företag bör ha intresse av att vara så tillgängliga som möjligt, för att nå fler kunder och personal. Om strategiska processer drivs gentemot en del myndigheter och större företag, skapas vägledning för andra att agera förebyggande. Som det står i gamla talesättet – trappan ska städas uppifrån.
Bristande tillgänglighet diskrimineringsgrund sedan 1 jan 2015
Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft den 1 januari 2009 och ersatte många av de tidigare civilrättsliga lagar som reglerade diskriminering. Den förbjuder bland annat diskriminering pga funktionsnedsättning. 1 januari 2015 gjordes en lagändring (1 kap 4 § 3) där även otillgänglighet infördes som en form av diskriminering. Det kan vara ett hinder i den fysiska miljön till exempel offentliga byggnader, butiker, på tåg och i restauranger. Andra exempel är när personer inte får tillgång till hjälpmedel som de behöver på jobbet eller i skolan.
”Tycka synd om mentalitet”
Paul Lappalainen är jurist och tjänstledig från Diskrimineringsombudsmannen (DO) och forskare på diskrimineringsområdet. 2005 skrev han den statliga utredningen Det blågula glashuset – strukturell diskriminering i Sverige. Den handlade om etnicitet och religion.
– Då upptäckte jag att en del av tänkandet i hur man förebygger och hindrar diskriminering inte skiljer sig så mycket mellan olika grunder och samhällsområden. Men ett skiljande hinder gentemot de andra grunderna är enligt Paul Lappalainen den historiska ”tycka synd om attityden” mot personer med funktionsnedsättning. Den skiljer sig från tex ren rasism som kan finnas vid etnisk diskriminering.
– Denna ”tycka synd om” inställning innebär att fokus riktas in på hur makthavarna som är goda ska hjälpa, utbilda och styra personer med en funktionsnedsättning. Då bortser man ifrån vad samma makthavare gör (eller avstår från att göra) för att skapa en miljö som leder till en nedsättning i funktion.
Inspirerad av amerikansk lagstiftning
De juridiska verktygen för att motverka diskriminering har enligt Paul Lappalainen inspirerats av USA där det finns organisationer i funktionshinderrörelsen som bidragit till utformningen av lagarna och därefter sett till att gränserna testats i The Americans with Disabilities Act (ADA), som är USAs motsvarighet till Diskrimineringslagen.
– Det har haft bra effekter särskilt i den offentliga sektorn men även i den privata. Färre nya byggnader byggs otillgängligt, eftersom byggföretagen börjat förstå att det blir dyrt att bygga om. Det är bättre att bygga rätt från början.
Ett problem i Sverige är brist på rättspraxis. Paul Lappalainen anser att inspiration kan hämtas från hur rättspraxis har utvecklats i tex USA och Kanada. I och med att rörelsen driver på rättspraxis, har detta lett till ett skarpare arbete också hos antidiskrimineringsmyndigheter och andra ansvariga myndigheter – en hälsosam konkurrens.
– Om vi har inspirerats av lagstiftningen kan vi också inspireras av hur den har drivits fram och tolkats.
Behövs det en organisation som tar tag i detta och som letar upp fall?
– Det är den bild vi fått i IL–rörelsen, det har funnits en diskussion länge i Sverige om otillgänglighet. Vi hade marschen mot otillgänglighet. Politiker diskuterade i evigheter hur lagen skulle se ut. Till slut kom lagen och DO fick ett ansvar för att arbeta med otillgänglighet. Men som nämndes ovan, internationella inspirationskällor visar vilken viktig roll funktionshinderrörelsen kan spela i utvecklingen av mer effektiv rättspraxis.
Vill ändra myt att lagar är självförverkligande
Paul Lappalainen har inspirerats av utvecklingen i USA och Kanada, där det finns starka civila samhällsorganisationer som testar lagarnas gränser.
– De organisationerna ger en hälsosam konkurrens gentemot myndigheterna.
Ser inte ”systemet” i Sverige till att vi får våra rättigheter?
– I teorin är det så, i Sverige finns en stor tillit till att myndigheter och den offentliga sektorn kommer att ta itu med detta, att det offentliga ska göra sitt.
Är fel att tänka så?
– Jag tror att de flesta vill göra rätt för sig. Men det finns ett slags myt om att lagar är självförverkligande. Om lagen finns, kommer människor att rätta sig efter den. Min bild är att införandet av en lag är viktig, men det är bara halva kampen – i synnerhet om lagens har till syfte att förändra maktstrukturer. Då är risken att lagen blir ett trevligt policydokument som kanske följs och kanske inte. Ett exempel, om jag inte minns fel, är den statliga utredning kring 1980 som sade att samhället ska vara tillgängligt om 20 år. År 2000 kom en ny utredning som lovade tillgänglighet till år 2010. På den vägen är det. Alltför ofta blir det lättare för beslutsfattare att acceptera nya ord och policies, och ändå inte utmana beteenden hos makthavarna som är en del av dagens status quo. Funktionshinderrörelsen behövs här som en blåslampa, inte bara för att belysa problem, men också för att bli en del av lösningen.
Föreningen med lagen som verktyg
Projektet Med lagen som verktyg kommer inte driva några egna rättsfall, säger Paul Lappalainen. Projektet ska bidra till att utveckla kunskaper hos jurister och andra samt ge vägledning till funktionshinderrörelsen om diskriminering, och beroende på vad lagen säger, möjlighet att driva fallet vidare.
– Parallellt med projektet finns dock Föreningen med lagen som verktyg som kommer att välja ut vissa rättsfall som kan drivas i domstol. De har kontakt med jurister som är villiga att jobba pro bono, dvs utan så mycket ersättning eller gratis.
Kan en person som anser sig vara diskriminerad vända sig till er?
– Vi har inte resurser att bli en allmän rådgivningsbyrå angående diskriminering, men vi kan ta emot anmälningar och slussa de vidare till föreningen.
Aktion på slottet
Den 3 juni genomförde föreningen Med lagen som verktyg en aktion på Kungliga slottet i Stockholm. Slottet är en stark nationell symbol och turistmagnet. Trots detta är sju av tio öppna lokaler otillgängliga för rullstolsanvändare, bland annat Slottskyrkan och Rikssalen. Projektet medverkade i aktionen som även uppmärksammades i DN och SVT Stockholms Nyheter. Juristen Carin Apelmo från Byrån för lika rättigheter utreder möjligheten till en stämningsansökan.
- En förhoppning är att intresset och kunskaper hos privata jurister eller antidiskrimineringsbyråer kommer att utvecklas så att de kan ta upp sådana fall. Ett slags komplement till DO, säger Paul Lappalainen.
Vänder sig till jurister och funktionsnedsatta
I projektet arbetar förutom Paul Lappalainen, Emil Erdtman och Caroline Van Mourik. Emil Erdtman som är journalist ska kommunicera med myndigheter och organisationer, skriva handböcker, debattartiklar med mera. Caroline Van Mourik är informatör och blir en brygga till Föreningen med lagen som verktyg.
– Idag planerar vi en referensgrupp där Myndigheten för delaktighet, DO, Handikappförbunden, Lika unika, och vissa människorättsorganisationer och jurister från Rättsnätverket ingår.
Vilka vänder ni er till?
– Dels personer med funktionsnedsättning men också jurister och advokater som är intresserade av lagen och vill driva fall. Vi vill hitta jurister inom humanjuridik, som vill påverka samhället och arbetar pro bono.
Projektet kommer inte direkt in på personlig assistans eller rättsfall inom det området tror Paul Lappalainen, men det kan bli en indirekt effekt.
– Om vi bygger upp ett intresse bland jurister för området diskriminering och funktionsnedsättning bör de bli intresserade av helheten hos klienterna, vilket indirekt kan bidra till ett intresse för assistans.
De med mindre makt testar sällan lagens gränser
Principen att hitta oklara rättsfall och driva processer som leder fram till prejudikat är inte helt ny i Sverige men används sällan av organisationer i det civila samhället. Vanligtvis är det samhällets makthavare, till exempel, arbetsmarknadens parter som testar lagens gränser, säger Paul Lappalainen.
– Dels levererar de färdiga lagförslag, dels får de sitta med i statliga utredningar när lagförslagen skrivs, och därefter testar de lagarna när de antagits. Men dessa möjligheter finns sällan för de i samhället med mindre makt. Det finns snarare en förväntan att politikerna ska se till att lagens intentioner efterlevs.
Allmänna ombudet för socialförsäkringen
Tanken att testa lagarna förekommer även hos staten. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är en statligt tillsatt jurist som ska leta upp oklara rättsfall inom socialförsäkrings och pensionsområdet. Ombudet ska sedan driva fall i domstol för att skapa prejudikat och förtydliga lagstiftningen, vilket kan vara både till nackdel eller fördel för den enskilde.
Hur ser du på att staten har en sådan roll?
– Min första fråga skulle vara – hur ofta drivs fall till fördel för den enskilde. Skillnaden mot oss är att vi är anställda av funktionshinderrörelsen och ska se till de juridiska intressen som personer med funktionsnedsättning har. Det allmänna ombudet låter som en märklig sammanblandning av intressen. Ombudet är i teorin självständigt men arbetar på Försäkringskassan och är anställt där. Och eftersom det utses av regeringen ska det företräda statens intressen inom ramen för en viss statlig verksamhet. I dagens läge verkar det som om huvudsyftet är att hålla nere statens kostnader, i detta fall genom att påverka rättspraxis. Det är lite svårt att se att det är till individens förtjänst. Notera också att en individ som överklagar beslut i sk oklara rättsfrågor ofta saknar tillgång till en egen advokat.
Finns det något liknande i diskrimineringslagstiftningen?
– I någon mening har DO har en liknande roll, men DO agerar i domstol på basis av anmälningar från personer som ansett sig diskriminerade. Tanken är att driva fall som ska leda till positiva resultat för individen och sakfrågan. En annan skillnad är att DO som en självständig myndighet har ett tydligt mandat att motverka diskriminering.
Tillgänglighet kan ha prövats i en annan lag
Diskrimineringslagen gäller främst tillgång till byggnader, butiker, restauranger, men det kan också vara att få menyn uppläst om man är synskadad. Bristande tillgänglighet kan utgöra diskriminering när en verksamhet inte gör tillräckligt för att en person med funktionsnedsättning ska kunna få tillgång till eller delta i verksamheten. Diskrimineringslagen är samtidigt lite lurig eftersom det är en andrahandslagstiftning, säger Paul Lappalainen. Vad som är tillräckligt som en skälig åtgärd beror bland annat på huruvida åtgärden är anpassad till krav på tillgänglighet i andra lagar som till exempel arbetsmiljölagen, skollagen och plan- och bygglagen.
– Om en byggnad blivit godkänd enligt regler om tillgänglighet i andra lagar tex Plan och Bygglagen, gäller inte Diskrimineringslagen. För kollektivtrafik tex bussar och tåg gäller också det som godkänts i en annan lagstiftning. En del av arbetet framöver kommer att vara att hitta de fall som passar in i lagens ramar.
Berörs vanliga bostadshus, tex trevåningshus?
– Min gissning är att de inte omfattas eftersom de tidigare fått byggas i enlighet med Plan och bygglagen och att det är det som gäller.
Men även om det kan hävdas att en byggnad har godkänts enligt en viss lag, bör man i vissa fall kunna ifrågasätta om lagen har tillämpats på rätt sätt. Om det är så, bör man överväga krav på en skärpning av lagen, fortsätter Paul Lappalainen.
Krav på rimlig kostnad behöver fastställas
Det finns flera undantag för kravet på tillgänglighet vid funktionsnedsättning, det gäller tex inte för företag med mindre än tio anställda och det sägs att kostnaden för en ombyggnad eller annan åtgärd ska vara rimlig. Undantaget angående tio anställda var nog en trygghetsåtgärd för att få igenom lagstiftningen, säger Paul Lappalainen.
– Undantaget för småföretag kommer nog att försvinna. Men de flesta små företag skulle förmodligen inte ha berörts ändå eftersom kostnaden för åtgärderna ska vara rimlig. Därför är det viktigt att få fram rättspraxis kring vad som är rimligt. Samtidigt ska man komma ihåg att ingen vinner på att företagen knäcks. Då försvinner både service och arbetsplatser.
Vad är en rimlig kostnad?
– Det är det svåra att fastställa, för lönsamma företag kan rimliga kostnader vara ganska höga. För en liten frisörsalong med en anställd ägare kan redan små kostnader vara för mycket.
Hos myndigheter och större företag är det mindre problem om vad som är rimligt menar Paul Lappalainen.
– Myndigheter bör se sådana investeringar som ett led i sitt uppdrag att serva hela befolkningen. Större företag har ett intresse av att serva alla konsumenter.
Ska skapa handböcker
En viktig del i projektet blir att beskriva sammanhangen mellan de lagar och myndigheter som ställer krav på tillgänglighet.
– Det är en mängd olika lagar och regler som involveras här och ett antal olika myndigheter. En del av utbildningspaketet blir att veta vilka andra lagar som gäller.
Hur ska ni nå ut med informationen?
– Vi ska skapa handböcker som kan förmedla till lekmän tex vilka fall kan drivas, vilken bevisning som behövs och hur den kan säkras, riskerna med att driva fall, tex att få betala motpartens advokatkostnader, och vart man kan få hjälp.
Rättegångskostnader ett stort hinder
Risken att bli ansvarig för motpartens rättegångskostnader är ett av de största hindren för att utveckla området, säger Paul Lappalainen.
– Förutom bristande kunskaper om lagen och vart man kan vända sig, är ett stort hinder för en individ risken att få betala inte bara egna utan även motpartens rättegångskostnader. Bara motpartens kostnader kan uppgå till 50 000-150 000 kr.
Så är det ju inte för den som överklagar ett beslut om personlig assistans?
– Nej i förvaltningsdomstolarna behåller parterna sina egna kostnader. I teorin behöver inte den som överklagar en egen jurist – även om motparten har en egen jurist eller expert.
Men den som anmäler en restaurang för diskriminering kan få betala allas kostnader?
– Sådana fall tas upp i tingsrätten. Om man driver det själv eller med hjälp av en privat jurist är huvudregeln att den som förlorar ska betala motpartens kostnader. Om DO däremot driver ett fall till domstol, tar DO ansvaret för kostnaderna vid en förlust.
Ser en fortsättning
Arvsfonden ger ekonomiskt stöd till projektet i tre år. Men enligt både Arvsfonden och Independent Living Institute bör arbetet ha en fortsättning i sikte. Det kommer att byggas upp ett bibliotek av juridiska källor, lagstiftning och rättspraxis i Sverige, EU, FN och olika länder som Kanada och USA.
- Rättspraxis från andra länder, särskilt inom EU, kan i många fall bli intressant för den svenska utvecklingen – och tvärtom. Därtill kan domar från USA/Kanada, även om de inte har en styrande verkan här, vara av intresse beroende på hur tankarna och argumentation har byggts upp.
Kan det leda till en finansiering…
– Om projektet lyckas bidra till en förhöjd kunskapsnivå inom rörelsen, hos allmänheten samt hos jurister, och föreningen bidrar till att flera strategiska fall drivs till domstol kan det fortsatta arbetet skapa ett intresse. Dessutom är frågan om tillgänglighet större än funktonshinderrörelsen. Andra intressenter har insett eller börjat inse att tillgänglighet gynnar även många andra i samhället. Detta bör skapa en finansieringspotential – i varje fall i framtiden.
Kan det bli fråga om sponsring?
– Ja, sponsring eller en kombination av sponsring och medlemskap, där vi är en kunskapskälla för tex jurister och företag.
Paul Lappalainen intervjuades av Kenneth Westberg 2016-09-12
Vidare läsning