Lars Lööw, statlig utredare – ”Vi ger ett genomförbart förslag på förstatligande av all personlig assistans”
Huvudförslaget innebär att Försäkringskassan ska fortsätta med samma praxis som görs i kommunerna idag men med en individuell bedömning utan en fast tidsgräns med grundläggande behov.
Ola Linder, expert från Funktionsrätt, kräver, i ett särskilt yttrande i utredningen, garantier för att gränsen för kvalifikation inte försämras i framtiden.
Lars Lööw har lett Utredningen: Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans - Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet (SOU 2023:9). Utredningen som blev klar 1 mars (se Assistanskolls sammanfattning) föreslår att all personlig assistans samlas i ett statligt huvudmannaskap.
– Jag är nöjd med att utredningen så tydligt kunnat visa fördelarna med statligt huvudmannaskap och att vi lämnat ett genomförbart förslag, säger Lars Lööw.
Prövning två år bakåt för väsentligt ändrade förhållanden
Kommunala assistansbeslut föreslås föras över till Försäkringskassan i oförändrad form från 1 jan 2026 och behandlas på samma sätt som de som sedan tidigare har assistansersättning, men med några undantag, säger Lars Lööw.
– Besluten ska kunna prövas för om det skett ”väsentligt ändrade förhållanden. Vi föreslår dock en begränsning för detta två år bakåt i tiden. Utöver det föreslår vi mer omfattande omprövningsmöjligheter om någon medvetet lämnat felaktiga uppgifter som påverkat beslutet om rätt till personlig assistans.
Ingen fast tidsgräns för att beviljas assistans
Huvudförslaget innebär att Försäkringskassan efter förstatligandet ska tillämpa samma praxis som kommunerna i dag använder när de beviljar personlig assistans. Då det saknas en tydlig enhetlig bedömning i kommunerna, säger Lars Lööw att Försäkringskassan ska göra en samlad individuell bedömning och se behoven som en helhet vid kvalifikationen till personlig assistans.
– Det betyder att det inte finns en fast tidsgräns utan att Försäkringskassan ska kunna ta hänsyn till alla aktuella omständigheter i ett enskilt fall och utifrån dessa göra en helhetsbedömning av individens situation. Detta kan vara särskilt viktigt om en persons grundläggande behov inte når upp till en viss tidsgräns men det ändå är klart att personen behöver hjälp i sin dagliga livsföring för att kunna leva som andra.
Stämmer bäst med Funktionsrättskonventionen
Lars Lööw anser att en individuell bedömning stämmer bäst med ett rättighetsbaserat perspektiv utifrån Funktionsrättskonventionen.
– Av konventionen framgår också att det inte bör finnas en fast undre gräns uttryckt i ett visst antal timmar grundläggande behov eftersom detta minskar den beslutande myndighetens möjligheter att ta hänsyn till olika individuella faktorer som påverkar den enskildes behov av stöd och service.
Kan man tolka huvudförslaget som att alla grundläggande behov då kan vara assistansgrundande i sin helhet, vilket en majoritet i riksdagen beslutade i tillkännagivandet mars 2022?
– Jag vill inte påstå att det löser allt som tas upp i tillkännagivandet. Det kan bl.a. påverkas av hur Försäkringskassan kommer tolka och tillämpa bestämmelsen. Men det borde betyda att de problem riksdagen ville komma till rätta med inte blir lika stora i framtiden.
Hur kan man förebygga att det inte blir en alltför restriktiv bedömning av Försäkringskassan och förvaltningsdomar?
– Tydlighet i förarbeten och så långt som möjligt i lagtext är ett sätt. Men med vår modell av självständiga myndigheter kan man inte garantera ett precist utfall. I slutändan kan det därför bli nödvändigt med lagändring.
Förslag med gräns på 3 tim grundläggande behov per vecka
Vid sidan om huvudförslaget beskriver utredningen två alternativa förslag på kvalifikation. Ett liknar huvudförslaget men med en gräns på sju timmar grundläggande behov/vecka men det är inget som utredningen föreslår då det bedöms bli samma effekt som huvudförslaget. Det tredje alternativet, vilket utredningen också föreslår som ett alternativ har en gräns på 3 timmar grundläggande behov/vecka och 20 timmar assistansbehov totalt. Utifrån de data utredningen haft tillgång till skulle fler personer beviljas personlig assistans med det tredje alternativet, säger Lars Lööw.
– Sju av tio av de som fått avslag 2018–2020 skulle då kunna få rätt till personlig assistans, eftersom Försäkringskassan bedömt deras grundläggande hjälpbehov till mer än tre tim/vecka.
Anser du att politikerna nu kan välja mellan kvalifikationsförslagen?
– Ja, riksdag och regering har en valmöjlighet och behöver väga in flera saker.
Grupp som faller mellan stolarna
En grupp på cirka 50 personer som faller mellan stolarna är personer som har kommunalt beviljad assistans och gruppbostad samtidigt. De kan tvingas välja säger Lars Lööw.
– Det måste ju finnas ett skäl till att den hybridlösningen uppstått. Jag kan inte se annat än misslyckanden att leva upp till kraven i LSS för kvalitet i stödet i en gruppbostad. Men ja, om en person väljer att bo kvar i gruppbostaden så försvinner möjligheten att få assistansersättning. Personen kan ju också välja att flytta och ansöka om assistansersättning.
Finns det fler grupper där det finns en ovisshet?
– Inte som vi kunnat identifiera
Kan en kommun bevilja assistansliknande insatser via Socialtjänstlagen?
– Jag anser att utrymmet finns i SoL att i stor utsträckning lösa de behov som en individ kan ha. Men i beslut enligt SoL förfogar kommunerna i större utsträckning över hur ett behov ska tillgodoses än de gör i LSS.
Uppföljning krävs av ”tillfälligt utökad assistans”
Utredningen föreslår även att Försäkringskassan ska bevilja tillfälligt utökad assistans, vilket idag görs av kommunerna. Det finns en oro om de klarar det tillräckligt snabbt när behovet uppstår. Lars Lööw säger att Försäkringskassan nu måste skaffa sig förmågan.
– Det är ett av skälen till att de enligt vårt förslag får några år på sig. Men jag kan förstå oron. Vi har frågat Försäkringskassan om hur de ser att det skulle kunna lösas. De har inte svarat på det men sagt att de ser en möjlighet att skapa en struktur för snabbare beslut. Vi har i betänkandet pekat på att regeringen behöver följa frågan och vid behov vara tydliga i styrningen.
4 kr och 35 öre för sjuklöner
Utredningen föreslår att assistenters sjuklöner finansieras via assistansersättningen, istället för som idag av hemkommunen. Utredningen föreslår ett tillägg till timbeloppet på 4:35 kr. Föreningen Jag säger att det inte räcker utan att det behövs 6 kr extra.
Räcker verkligen 4:35 kr?
– Alla underlag vi har från kommunerna om vad det faktiskt kostar visar att 4:35 kr räcker, men det är en schablon så det kan säkert variera på individnivå. Det står alla som har andra underlag fritt att under remissbehandlingen visa beräkningar som stärker påståendet om 6 kr.
500 nya personer beräknas beviljas assistansersättning vid övergången
Utredningen beräknar att efter förstatligandet kommer ca 100 personer extra per år beviljas assistansersättning plus 500 nya personer i själva övergången. Detta bygger på registerdata där man kan se att det finns personer som tidigare nekats assistansersättning då de bedömts ha mindre än 20 timmar grundläggande behov men mer än 7 timmar, säger Lars Lööw.
– När vi söker efter de personerna i kommunala beslut hittar vi inte alla. Det är den gruppen som vi bedömer kan komma att få assistansersättning med vårt förslag, om de söker igen. Det finns dock en osäkerhet här eftersom vi inte kan se om de har några andra insatser från samhället idag. Osäkerheten förstärks av de lagändringar som gäller från och med i år.
Kvalitet ska lagförtydligas utifrån självbestämmande
Utredningen föreslår att kvalitet i personlig assistans ska förtydligas i lag utifrån begreppet självbestämmande. Lars Lööw säger att man tagit utgångspunkt i hur detta beskrevs i LSS förarbeten för 30 år sedan.
– Självbestämmandet ska bedömas med utgångspunkt i möjlighet att påverka vad insatsen ska användas till och var, när, hur och av vem assistansen utförs. Kvalitet är i det här sammanhanget ganska subjektivt men vi sätter det i en objektiv ram.
Vem ska kontrollera kvaliteten i självbestämmandet?
– Det är i första hand assistansanvändaren som ska bedöma kvalitet men det är klart att ramen kan komma att användas av andra som t.ex. ska bedöma lämpligheten av en utförare. En kommun kan se brister i utförandet i andra kontakter med en assistansanvändare och uppmärksamma IVO.
Hur ska assistansanvändaren själv konkret kontrollera kvaliteten och vad kan hen göra vid brister?
– Med en tydlig beskrivning och de underlag Socialstyrelsen föreslås få ansvar för kan assistansanvändaren bedöma om det verkligen är rätt kvalitet i utförandet. Om det inte är det får hen fundera på vad det beror på, t.ex. utförarens förmåga. Då kan man ha en dialog med utföraren och i sista hand byta utförare.
Lös frågorna med omprövningar och behovsbedömningar
Utredningen har inte haft i uppdrag att ta ställning till om omprövningar av assistansersättning ska återupptas efter att de kommunala besluten förts över till Försäkringskassan. Frågan behöver dock lösas, säger Lars Lööw.
– Det handlar inte bara om de 5 000 beslut som ska föras över från kommunerna utan om alla beslut om assistansersättning. Vi konstaterar i betänkandet att det finns ett värde ur ett uppföljningsperspektiv med regelbundna omprövningar. Men det finns också andra aspekter.
Vilka nackdelar ser du med regelbundna omprövningar?
– Det kan säkert utvecklas mer men då ett av de grundläggande kvalitetskraven i LSS är kontinuitet så kan regelbundna omprövningar skapa en oro för bristande kontinuitet.
Vilka andra frågor behöver lösas?
– Dels vad som ska ligga till grund för behovet vid bedömning av personlig assistans, men även bedömningar av ”väsentligt ändrade förhållanden”. Vi har inte haft i uppdrag att titta på det och inte heller gjort värderingar här, säger Lars Lööw.
Funktionsrätt kräver skydd mot försämrade rättigheter
Ola Linder, expert från Funktionsrätt, har i utredningens enda särskilda yttrande sagt att utredningen saknar analys utifrån funktionsrättskonventionen och att det bör finnas diskussion om ett skydd mot att rättigheter försämras i framtiden. Lars Lööw säger att han inte riktigt delar den analysen.
– Jag tycker kanske att funktionsrätt har ett lite för smalt perspektiv. Vi förändrar inte innehållet i rättigheten, vi bedömer att likvärdigheten, förutsägbarheten samt rättssäkerheten kommer öka, vi förtydligar kvalitetsperspektivet och påpekar behov av vidareutveckling. Vad föranleder att vi då ska analysera att vi gjort fel bedömning?
Lars Lööw: ”Funktionsrätt har för smalt perspektiv”
Ola Linder anser att en reform med statligt huvudmannaskap måste, för att leva upp till Konventionens artikel 4.2, uppnå ett progressivt förverkligande av rättigheten. Han anser att det därför behövs ett skydd mot att gränsen för kvalifikation till personlig assistans i ett statligt huvudmannaskap försämras i framtiden.
Behövs det ett skydd mot att kvalifikationen försämras?
– Vi gör bedömningen att det vi föreslår leder till progression och att vårt huvudförslag med en helhetsbedömning som kvalifikation bäst lever upp till konventionens krav. Om funktionsrätt anser att en tydlig timgräns för grundläggande behov är bättre för att det kan upplevas som en garant för stabilitet så står det dem fritt att framföra det i remissvaret, säger Lars Lööw.
Vad anser du om Funktionsrätts syn på progression?
– Jag anser att perspektivet blir lite smalt. Det kan uppfattas som att de anser att en stat blir bunden av det sätt de en gång valt att uppfylla ett konventionsåtagande. Det kan inte vara meningen då det skulle omöjliggöra all utveckling.
Glad att ha fått leda utredningen
Lars Lööw avslutar med att säga att han är mycket glad att kunna haft möjligheten att leda utredningen.
– Vi har haft ett fantastiskt sekretariat och kloka och engagerade sakkunniga och experter.
Vad ska du göra nu när utredningen är klar?
– Det här uppdraget har jag haft vid sidan av mitt ordinarie jobb som överdirektör på Arbetsförmedlingen. Jag är inte så orolig för att jag inte ska ha något att göra, säger Lars Lööw.