Helena Höög, ISF – ”Lagstiftaren bör utreda de motstridiga intressena full delaktighet och kostnadsminskning”
Trots ISF:s rapport återstår flera oklarheter om assistansbedömningarna. 40 % av de som inte beviljats assistansersättning har ingen stödinsats året efter.
Det är även oklart hur stort stöd kommunerna ger de som förlorat sin assistansersättning pga 20-timmarsgränsen för grundläggande behov.
Anser att systemet i stort fungerar
Helena Höög, projektledare på ISF, säger att de viktigaste slutsatserna i rapporten Assistansersättning och kommunala stöd till personer med funktionsnedsättning är att systemet kring behovsbedömningarna i stort fungerar bra.
– Antalet beviljade assistanstimmar fortsätter att öka. De med störst behov beviljas assistans, och de flesta, 80 %, som får sin assistansersättning indragen får kommunala stöd efterföljande år.
Indragningarna av assistansersättning har ökat
Antalet indragningar av assistansersättning pga personer hamnat under 20 timmar ökade enligt rapporten (sid 85) från ca 50 till knappt 300 år 2010 och har sedan legat kvar på den nivån. Helena Höög säger att ISF kan konstatera att den förändrade rättspraxisen där enbart integritetsnära delar av grundläggande behov ger rätt till assistansersättning fått genomslag.
– Vi kan däremot inte säga något om hur stor del av indragningarna som kan förklaras av den förändrade rättspraxisen. Vi kan bara säga att det haft en inverkan.
Kan ni säga på ett ungefär?
– Nej, orsaken till det är att Försäkringskassan under samma period tex infört ett behovsbedömningsinstrument. Försäkringskassan har dessutom tillfört resurser så att de gör fler tvåårsomprövningar vilket gör att fler får indragningar.
I rapporten (sid 44) säger ISF att när alla ärenden tvåårsomprövats enligt den nya rättspraxisen om grundläggande behov och en bedömning gjorts med hjälp av tidsinstrument borde indragningarna av assistanserättning minska igen.
Vet du när alla assistansberättigade tvåårsomprövats?
– Nej det vet jag inte, det är något som Försäkringskassan får svara på.
Men om indragningarna till stor del beror på den förändrade rättspraxisen så kommer de att ligga på en hög nivå tills alla tvåårsomprövats?
– Ja.
Oklart hur många timmar de som fått nytt stöd har
I rapporten (sid 85, 89) finns data om hur många som har insatser efter att de förlorat assistansersättningen. Ca 80 % hade en kommunal LSS- eller SoL-insats året efter och ca 50 % personlig assistans året efter, men även ledsagning, bostad med särskilt stöd och hemtjänst förekommer. Däremot saknas det uppgifter om omfattningen av insatserna.
Är det inte en svaghet i rapporten att ni inte kunnat följa vad som sker med individernas stöd?
– En helhetsbild är alltid önskvärd men vi har granskat systemet och inte enskilda fall. Styrkan med ISF:s angreppssätt är att vi har kunnat granska uppgifter för alla personer som haft eller ansökt om assistansersättning och de kommunala insatser som riktats till dessa personer.
Vilka siffror finns som visar omfattningen av det stöd som kommunerna beviljat till personer som förlorat sin assistansersättning?
– Det finns inte siffror för hela perioden, men det finns för åren 2008 och framåt. För de år som siffrorna finns, visas antal personer och i vissa fall antal timmar som beviljats enligt LSS till personer som vars assistansersättning har upphört på grund av 20-timmarsgränsen för grundläggande behov.
Vad krävs för att sammanställa det materialet?
– För att kunna besvara frågeställningarna i regeringsuppdraget räcker det inte med enbart timmar som visar omfattningen av det stöd kommunen beviljat till personer vars assistansersättning upphört på grund av 20-timmarsgränsen för grundläggande behov. Det krävs motsvarande uppgifter från Försäkringskassan för att kunna visa förändringen i antal timmar mellan besluten. Timmarna för personlig assistans enligt LSS och timmar för assistansersättningen från Försäkringskassan är inte jämförbara då timmarna från Försäkringskassan visar timmarna innan den nya bedömningen, alltså det föregående beslutet. För att kunna jämföra förändringen mellan Försäkringskassans timmar och timmarna som kommunen beviljar måste det vara bedömningar som är gjorda på samma grund. Eftersom de data vi har tillgång till inte inkluderar Försäkringskassans bedömning av totala antal timmar med hjälpbehov i indragningsbeslutet, är det inte möjligt att göra en jämförelse. Dessutom kan en person som fått sin assistansersättning indragen bli beviljad andra insatser än personlig assistans enligt LSS, eller personlig assistans i kombination med andra insatser enligt LSS (eller SoL) – vilket ytterligare försvårar en jämförelse mellan Försäkringskassans och kommunens beslut. Det finns ett urval av ärendeakter i utredningen från Försäkringskassan där assistansersättningen upphört på grund av 20-timmarsgränsen för grundläggande behov, men motsvarande ärenden och akter från kommunerna saknas. Även om ISF har tillgång till registerdata över beviljade LSS-insatser från kommunerna, är uppgifterna avidentifierade och går ej att koppla samman med ärendeakter. Detta på grund av etisk lagstiftning för skydda den personliga integriteten.
Vad sade dåvarande Socialdepartementet om att använda det materialet?
– ISF har valt upplägget i rapporten utifrån tillgängliga data och tillgänglig tid. ISF har beskrivit för Socialdepartementet vad som är genomförbart utifrån projektets ramar, vad gäller exempelvis tidsperiod, vilka uppgifter som finns, och vilka jämförelser som låter sig göras. Vi har i den meningen informerat om de nödvändiga prioriteringar vi gjort för att kunna besvara frågeställningarna i uppdraget.
Oklart vad som skett med 40 % som fått avslag
Under perioden 2003-2013 har andelen avslag vid nyansökningar ökat från 40 till 60 %.En orsak är enligt ISF den nya rättspraxisen för grundläggande behov, men det är inte heller här hela orsaken säger Helena Höög.
– Vi har konstaterat att andelen som får avslag pga att de inte har 20 timmar grundläggande behov/vecka minskat från 78 till 58 % efter 2009. Istället ökar motiveringen att personen inte tillhör LSS personkretsar från 20 till 41 %.
En siffra som sticker ut är att det i rapporten (sid 81) sägs att 40 % av de som får avslag vid nyansökan inte har någon kommunal LSS- eller SoL-insats året efter, vad kan det bero på?
– Vi tror att det ökande antalet ansökningar beror på en ökad medvetenhet om att förmånen finns. Här kan det finnas personer som söker som inte har någon uppfattning om vad som krävs för att få insatsen. Det kan exempelvis vara fler som söker assistansersättning för behov som städning och barnpassning.
Kan det var personer som försöker fuska och få en inkomst?
– Det har vi inte sett tecken på, snarare att det är personer som upplever att de har ett hjälpbehov, men att hjälpbehovet är inte så stort att de kan få assistans. Om det är 40 % som inte har någon LSS eller SoL insats från kommunen efterföljande år tyder det på att de inte har det hjälpbehov som krävs.
Så många är inte medvetna om vad som krävs för att få stöd via LSS eller SoL?
– Det kan vara en delförklaring.
Det låter lite märkligt med tanke på att det är en så stor grupp människor,kan ni se vad händer med de här personerna?
– Vi har inga uppgifter om de enskilda individerna så vi kan inte se det. När vi hade samråd med brukarorganisationerna ställde vi samma fråga till dem, de hade inte heller någon klar uppfattning så vi vet helt enkelt inte.
Oklart vad som skett med 20 % som förlorat assistansersättningen
Enligt rapporten (sid 85) är det ca 30-50 personer per år eller ca 20 % som fått assistanserättningen indragen som inte har någon kommunal insats (LSS/SoL) efterföljande år. Det är även här oklart vad som hänt säger Helena Höög.
– Vi ser olika orsaker, i vissa fall kan det vara fusk, det kan vara ett förbättrat hälsotillstånd tex vid rehabilitering efter en stroke. Det kan också vara någon som blivit så mycket sämre att de hamnat i sjukvården. Men det finns fall där vi inte vet orsaken, även här frågade vi brukarorganisationerna. En förklaring de hade var att vissa inte vill ha kommunala stöd utan hellre tar hjälp av en närstående.
Vad skulle orsaken vara till det?
– Jag vet inte.
Behöver det forskas mer i vart de här personerna tar vägen?
– Ja, självklart är det viktigt att ta fram objektiv information för att få hela bilden.
Ökat antal timmar ger större delaktighet i samhället…
I ISF-I rapporten (sid 95) föreslås det att lagstiftaren bör utreda hur ambitionen om delaktighet och ökad kostnadsutveckling ska balanseras i förhållande till varandra.
Vad menar ISF med detta?
– LSS är en rättighetslag med syftet att skapa jämlikhet i levnadsvillkor och ge full delaktighet i samhället. Vi ser i den här granskningen att antalet timmar kontinuerligt ökar vid nya beviljanden och vid tvåårsomprövningar. För grundläggande behov har bedömningen blivit mer enhetlig, men övriga behov bedöms i hög grad efter den personliga beskrivningen i ansökan och under utredningen. Bortsett från avdrag för make/maka, huvudman osv så beviljar Försäkringskassan oftast den tid som personen bedömer att den behöver. Det kan tyda på en ökad delaktighet hos dessa eftersom att fler timmar gör att de kan bli mer delaktiga. Det gör att det finns fler möjligheter att vara delaktig i samhället.
Är det positivt?
– ISF menar att ambitionen om delaktighet uppfylls.
... men samtidigt en ökad kostnadsutveckling
Att timmarna ökar innebär dock samtidigt en ökad kostnadsutveckling konstaterar ISF. Från politiskt håll har det kommit återkommande synpunkter på att man måste komma tillrätta med kostnadsutvecklingen, vilket ISF anser är motstridiga signaler om man samtidigt har en ambition om ökad delaktighet.
– Det har signalerats från politiskt håll att det behövs åtgärder för att komma tillrätta med kostnadsutvecklingen. Av den anledningen menar ISF att lagstiftaren behöver överväga hur de här båda intressena ska balanseras.
Kan en åtgärd vid en sådan balansering vara att ändra utformningen av rättigheterna i LSS?
– Det ingår inte i ISF roll att ha en synpunkt på detta, det är upp till lagstiftaren.
Så lagstiftaren behöver ta ett beslut om detta?
– Ja, vårt uppdrag har varit att ta fram underlag, analysera och ta fram orsaker till utvecklingen. Här ser vi en orsak till utvecklingen, vi har lyft fram den, men vi har ingen värdering i frågan eller någon åsikt om vad som händer sedan.
Starka reaktioner
ISF har fått många reaktioner på förslaget att lagstiftaren bör utreda hur ambitionen om delaktighet och ökad kostnadsutveckling ska balanseras IfA:s Ordförande Vilhelm Ekensteen har i en intervju undrat vems delaktighet som är för dyr. Statsvetaren Niklas Altermark beskriver detta som ett skifte där man går från att prata om hur vi uppnår full delaktighet i samhället, till att prata om hur mycket delaktigheten får kosta. Funktionshinderforskaren Barbro Lewin däremot ser det som positivt att lagstiftarens ansvar lyfts fram
Hur ser du på att vissa skräms av förslaget att balansera ambitionen om delaktighet med den ökande kostnadsutvecklingen?
– Jag vet inte om ISF ska recensera recensioner på sin rapport men vi kan konstatera att det är en viktig fråga och ISF har en roll att bidra med analys och kunskap. Det kan leda till en diskussion, men en diskussion i sig är väl bra. Jag kan dock säga att Barbro Lewins tolkning av ISF:s slutsats är den som ligger närmast ISF:s.
Vad hade de förändrade bedömningarna sitt ursprung i?
Den förändrade rättspraxisen för bedömningen av grundläggande behov där enbart sk integritetsnära delar berättigar till assistansersättning startade när Försäkringskassan gjorde ett rättsligt ställningstagande 2006 och informerade om detta i ett internmeddelande från 2007. Sedan kom den vägledande domen 5321-07 från dåvarande regeringsrätten 2009 som bekräftade Försäkringskassans nya bedömningar.
Vad bedömer ISF ligger bakom att Försäkringskassan agerade på detta sätt 2006-2007?
– Det är Försäkringskassan som borde svara på det. Men vi kan konstatera att de hela tiden gör rättsliga ställningstaganden i principiella frågor när det är ett oklart rättsläge. Detta har de gjort för att få enhetlighet i tillämpningen och öka rättssäkerheten.
De förändrade bedömningarna har samtidigt lett till en dämpning av kostnadsökningen av assistansersättning. I LSS-kommitten som verkade mellan 2004-2008 var ett direktiv att hitta åtgärder som dämpade kostnadsutvecklingen.
Kan det finnas ett samband mellan Försäkringskassans agerande och önskningar från politiskt håll om åtgärder som dämpar kostnadsutvecklingen?
– Vi har inte tittat på det i den här rapporten. I en rapport om tvåårsomprövningar 2012 kunde vi se att bedömningarna såg olika ut på olika lokala kontor inom Försäkringskassan, vilket kan ha legat bakom det rättsliga ställningstagandet.
Har ingen åsikt om bedömningarna bör ändras
ISF har ingen egen åsikt om lagstiftningen bör ändras så att bedömningarna återgår till hur de var innan 2007 säger Helena Höög.
– Vi har bara utgått från den lagstiftning som finns idag, ISF har ingen åsikt om hur lagarna ska se ut, det är en fråga för lagstiftaren.
Vad anser du om att Thomas Hammarberg i en intervju säger att det bryter mot FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning om man backar från redan uppnådda rättigheter, och att han anser att detta skett med Försäkringskassans hårdare bedömningar av grundläggande behov?
– Vi har inte studerat sambandet mellan Försäkringskassans tillämpning och FN-konventionen.
Vill ha mer likformighet och exakthet
ISF föreslår i rapporten (sid 94) att Försäkringskassan bör skapa enhetlighet i beräkningsmodeller, hur avdrag görs och hur beslut motiveras.
Vad kan det innebära?
– Besluten om assistansersättning behöver bli mer likartade och transparenta, det ska vara lättare att följa hur Försäkringskassan resonerar så att man exakt kan se vilka moment som räknas som tex föräldraansvar eller make/makas ansvar.
Man ska alltså gå in på detaljer så långt det går?
– Ja, det kan vara vad en annan huvudman exakt ska ansvara för om en assistansberättigad är i skolan eller i daglig verksamhet. Då vet personen vad den kan kräva av skolan eller den dagliga verksamheten. Dekan se vad Försäkringskassan utgått från i sin beräkning. Som det är nu kan det vara något handläggaren räknar bort utan att det nämns.
Hur långt in i detaljer bör man gå?
– Tanken här är att bedömningen ska bli förutsägbar och transparent. Personen som får beräkningen ska kunna se vad man har rätt till av tex en annan huvudman.
Kan inte bedömningen riskera att bli så styrd av exakthet att man tappar bort de individuella bedömningarna?
– Vi ser att när man gör avdrag för tex make/makas ansvar finns det ibland bara som ett antagande, det görs avdrag utan att den sökande vet varför. Det har vi påpekat.
Slöseri med dubbla utredningar
I rapporten (sid 94) beskrivs det som ett problem i rapporten att det ofta görs dubbla utredningar på Försäkringskassan och i kommunen. Idag samverkar vissa kommuner med Försäkringskassan vid utredningar, säger Helena Höög.
– I vissa fall sker det redan en samordning, vi tänker att det skulle kunna formaliseras på något sätt.
Borde huvudmannaskapet ändras?
– Det är ett annat sätt att lösa detta. En gemensam ansökan för personlig assistans som går till båda myndigheterna är ytterligare ett sätt. ISF har ingen mer åsikt om den exakta formen men vi ser en kostnad för samhället med dubbla utredningar. Det är också en nackdel för den sökande att behöva redogöra för sina behov vid flera olika tillfällen.
Kan finnas skäl för att slopa personkrets 1 och 2
I rapporten (sid 95) sägs det att man bör överväga att enbart bevilja assistans efter funktionsbehov och slopa diagnoserna som kriterier för att beviljas assistans.
Helena Höög säger att personkrets 1 och 2 bygger på de personkretsar som omfattades av lagen om särskild omsorg om psykiskt utvecklingsstörda, den sk omsorgslagen.
– När omsorgslagen ersattes av LSS tillkom personkrets 3 som baseras på en funktionsbedömning baserat på svårigheter i den dagliga livsföringen till följd av en varaktig och omfattande funktionsnedsättning. Eftersom 1 och 2 bygger på medicinska diagnoser, medan personkrets 3 bygger på en funktionsbedömning konsterar vi att det är en situation med olika kriterier för olika grupper. Vi menar att det kan finna skäl att se över om det kan vara aktuellt att grunda hela bedömningen på funktionsbehovet, säger Helena Höög.
Helena Höög intervjuades av Kenneth Westberg 2014-11-18
Vidare läsning