Johanna Skinnari och Nicole Thorell, Brå - ”Branschen måste ta initiativet”
Det utförs inte lika mycket arbete som tidrapporterna visar eller arbetet utförs till en väsentlig lägre kostnad än det som rapporteras till Försäkringskassan. Så ser brottsupplägget ut i sin kärna säger Johanna Skinnari och Nicole Thorell på Brå, Brottsförebyggande rådet.
De menar att brottsverksamheten får konkreta och allvarliga följder för alla aktörer inom personlig assistans och har ett tydligt budskap till branschen.
– Ni måste ta initiativet och hjälpa myndigheterna att sortera bort de oseriösa.
Samma fusk som tidigare
Enligt Johanna Skinnari och Nicole Thorell, två av personerna bakom rapporten Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet, visar undersökningen ungefär samma som tidigare undersökningar om kriminalitet i personlig assistans. ”Brottsupplägget i sin kärna” beskriver Johanna Skinnari så här:
– Man utför inte lika mycket arbete som man skriver i rapporterna eller man utför arbete till en väsentlig lägre kostnad än det man rapporterar till försäkringskassan. Sedan kan det se lite olika ut. Assistenterna jobbar inte så mycket, de har lägre lön, eller de är inte där alls – det är andra som utför arbetet gratis. Vi ser samma typ av fusk i den här rapporten som vi sett tidigare i våra studier av assistans.
Även enligt Nicole Thorell, handlar det främst om tidrapporter.
– Man överdriver assistansen. Sen har vi även sett arbetsgivarintyg där man överdriver lön eller anställningstid och även läkarintyg där man simulerat sjukdom.
Det handlar om systematiskt fusk hos anordnare
Den så kallade gråzonen, till exempel där enskilda brukare skaffat sig för hög assistansersättning har inte tagits upp i studien utan Brå har främst riktat in sig på den ”rena kriminaliteten”. Och enligt Johanna Skinnari tillhör brott med assistansersättningen de beloppsmässigt största brotten.
– I de grövsta fallen blir det snabbt miljonbelopp. Om man tänker sig byggbranschen eller taxibranschen så blir det också mycket pengar totalt men där kommer bidragen från arbetsförmedlingen och den stora vinsten är att man inte betalar skatt som man ska så där är skattebrottet större. Det som gör assistansfallen unika är att nästan alla brottsvinster kommer från bidraget. Beloppen blir stora eftersom de ersätter en hel lön och i de fall vi har sett betalas det ut till företag som hanterar löpande stora summor pengar. Det handlar om företag som har satt det här i system, och inte om att enstaka brukare har ”två timmar för mycket”.
Hur omfattande är fusket?
– Det vet vi inte. Vi har inte gjort några omfattningsbedömningar alls när vi gjort den här undersökningen. Vi har ställt oss frågan hur ser det här ut?
Ingen gissning?
– Det finns redan så många gissningar. Vi vill inte bidra till spekulationerna.
Assistansberättigade drabbas hårdast
Att inte ta brotten de på allvar anser Johanna Skinnari och Nicole Thorell vara en mycket dålig idé. De flesta aktörer inom personlig assistans blir förlorare på den kriminella verksamheten. Inte minst assistansberättigade själva som inte får den assistans hen är berättigad till och som kan råka mycket illa ut. Johanna Skinnari menar att den så kallade Södertäljerättegången kring ELMA assistans är ett illustrativt exempel på det, när assistansanvändaren hamnar hos en anordnare som ”tar pengarna och drar”. I många fall är det svårt för den assistansberättigade att själv se eller bedöma om anordnaren är seriös eller inte. I vissa fall är deras gode män inblandade.
– Då blir det ju riktigt riktigt farligt: vi har en brukare som inte kan föra sin egen talan och vars gode man ska föra personens talan men som är mutad eller i maskopi med anordnaren. Då finns det ingen som kan träda in och skydda brukaren från den här dåliga assistansanordnaren.
Konkret problem för seriösa anordnare
Dessutom snedvrider kriminaliteten konkurrensen eftersom vanliga seriösa anordnare tappar kunder för att andra mutar dem.
– En assistansberättigad vill naturligtvis ha bästa tänkbara anordnare. Den assistansberättigade betalar inte själv eftersom tjänsten är helt finansierad av staten eller kommunen och därför finns det ingen anledning att välja en billigare och möjligtvis sämre anordnare. I en normal konkurrenssituation skulle de dåliga anordnarna slås ut eftersom ingen vill ha dålig assistans. Men om den dåliga anordnaren plockar ut vinster och omvandlar de till mutor till brukare eller till gode män blir han kvar på marknaden och riskerar att istället slå ut en seriös konkurrent. Vi har flera sådana fall.
Bidrag från Arbetsförmedlingen ger lönen betald två gånger
Även arbetsförmedlingen är en viktig aktör. Det visar sig att en del av de här anordnarna förutom assistansersättning söker stöd från arbetsförmedlingen och anställer personer som står långt ifrån arbetsmarknaden så att de får assistenternas lön blir betald ytterligare en gång.
– Här är nog regelverket inte helt solklart. Att vara assistent är ett ganska svårt yrke, det ställer höga krav på individen. Att då anställa personer som står så långt ifrån arbetsmarknaden så att de är berättigade till stöd verkar inte rimligt. Då finns det mindre kvalificerade, mindre känsliga, vårdyrken, där de personerna snarare skulle vara lämpliga att ta in. Ska man kunna verkligen kunna få mer än ett bidrag för en anställd?
Många orsaker till få fällande domar
Enligt Brås rapport ledde bara 197 fall av 1469 anmälningar från Försäkringskassan till fällande domar. Det handlar om en ”ganska komplicerad matematik”, säger Johanna Skinnari, och att siffrorna i någon mening ljuger.
– En anmälan kan ju innehålla flera olika brott. Flera anmälningar kan röra samma person, det beror lite på hur man har utrett saker internt. Sen samlas det ihop till en förundersökning hos polis eller åklagare och då begränsar man, man skriver av en del brott och fokuserar på de tydliga.
En bidragande orsak till att det blir så få fällande domar är även, enligt Johanna Skinnari, att bedrägerier inom personlig assistans är en väldigt svår brottstyp och att det i vissa fall råder ett oklart rättsläge. Hon tar upp det så kallade Örebromålet kring ATS assistans där vissa assistenter enligt timrapporterna påståtts arbeta istället för andra.
– Det har gjort att det är lite oklart vad man ska utreda i de fallen. Ibland är det kanske så att det inte varit uppsåtligt, att bara det snåriga regelverket har ställt till det, man har missförstått någonting och allt har blivit fel. I andra fall är det kanske tvärtom: det har funnits uppsåt men det är svårt att styrka. Och det kan vara svårt att avgöra vem det är som har begått brottet. Har brukaren varit med på det här? Har alla assistenter förstått att de gjort fel? Och vem är huvudman i den här soppan? Är det anordnaren eller är det kanske en person som inte syns över huvud taget?
Hur det avslöjas
På frågan hur brotten i regel avslöjas går det inte att prata om något typiskt sätt enligt Johanna Skinnari. Men inte sällan, i de grövre fallen, kan det vara någon inne i upplägget som tycker att det gått för långt och slår larm för att en assistansberättigad råkar allt för illa ut. Ytterligare en variant är, enligt Johanna Skinnari, att assistansanvändare själva slå larm.
– Det kan vara så att gärningsmännen letar efter nya brukare för att få ut nya pengar och stöter på någon och som inte vill vara med. I andra fall kan det vara en assistent som kommer utifrån. Som assistent vill man ju inte jobba för en oseriös anordnare utan vill ha sjysta villkor så man kan göra ett bra jobb och ha nöjda brukare.
Det händer alltså att de anställer folk utifrån och inte bara personer som de redan känner?
– Båda exemplen finns. Ofta vill man hålla det inom en grupp så att man kan kontrollera och kanske hota personer men det finns också exempel på att man anställer sådana man inte känner. Det finns fall där några assistenter jobbar ”som de ska” och samtidigt några andra som jobbar de timmar som de fuskar med.
Vill bygga in kontroll i handläggningen
Men enligt Johanna Skinnari och Nicole Thorell så skulle det gå att upptäcka betydligt mer än vad som görs idag med relativt enkla metoder. Det handlar då om att ”inte kontrollera de som gör rätt utan fokusera på de som gör fel”. Det gäller att hitta indikatorer och riskprofiler som man kan arbeta med mer systematiskt. Generellt så ökar kunskap om branschen och brotten möjligheterna att hitta de oseriösa företagen. Men mest handlar det, enligt Nicole Thorell, om en resursfråga.
– Kontrollen är så lågprioriterad. Prioriteten för myndigheten är att betala ut snabbt, att vara serviceinriktad och kundfokuserad, och då har man prioriterat bort ordentliga resurser på kontrollen. Den är inte inbyggd i handläggningen och blir som en eftersatt sidoverksamhet. Om kontrollen istället skulle byggas in i handläggningen skulle man kunna upptäcka saker som annars faller ut i en kontroll mycket senare.
Redovisning varje månad på individnivå
Johanna Skinnari och Nicole Thorell skulle gärna se ”månadsuppgifter” i stället för de timrapporter som man använder idag. Nicole Thorell säger att man kan se ”orimliga tidrapporter” men att det ändå inte alltid räcker för att upptäcka ett brott.
– Att det inte finns någon semester, eller att man jobbat orimliga dagar och till exempel haft för lite mellanrum mellan två pass. Det är många gånger enkelt att upptäcka och sådana fall kan fastna i kontrollerna redan idag. Men vissa saker är inte uppenbara enbart med hjälp av tidrapporterna utan det krävs andra uppgifter. Med en månadsuppgift - att varje arbetsgivare redovisar varje månad på individnivå - skulle man på månadsbasis kunna följa hur varje assistent jobbar. Det skulle bli ett bra kontrollverktyg mot tidrapporterna och det skulle gå att stämma av månadsvis att rätt lön blivit utbetald och ett bra sätt att kontrollera tidrapporterna som kommer in till Försäkringskassan.
Vill se kontrollbesök på anordnarnas kontor
På Brå tror man att Inspektionen för vård och omsorg (IVO), har en jätteviktig roll för att hitta de oseriösa anordnarna genom möjligheten att göra platsbesök. Och då talar de inte om besök i assistansanvändarnas hem utan på anordnarnas kontor. Johanna Skinnari är övertygad att de vid sådana besök snabbt skulle få en uppfattning om det är en trovärdig arbetsgivare.
– Finns det tidrapporter? Har de papper som en seriös arbetsgivare har? Har de kompetensutveckling för sin personal, hur stor är personalomsättningen, verkar personalen kunnig, ser det välskött ut? Sedan har IVO en möjlighet att ta hjälp av andra myndigheter och skicka signaler till Skatteverket eller Försäkringskassan som i sin tur kan ta hjälp av polisen för att titta närmare på verksamheten ifråga. Då skulle man kunna bli mycket bättre på att upptäcka de här fallen.
Samarbeten mellan myndigheterna
Johanna Skinnari och Nicole beskriver kontrollarbetet som i hög grad i sin linda och att man kan förvänta sig stora förändringar och förbättringar de närmaste tio åren. Johanna Skinnari pekar på att IVO är en relativt ny myndighet och även samarbetet mellan myndigheterna, som de anser är mycket viktig, är nytt.
– De olika myndigheterna har var och en olika verktyg och tillsammans kan de hitta jättemycket, men det gäller att någon har ansvaret för att kordinera. Förut har man sagt ”min myndighet - min borg”, men de senaste åren har man börjat ägna sig åt myndighetssamverkan. Assistansärendena som kom för en fem - tio år sedan gjorde att man började pröva att jobba myndighetsövergripande. Det var så man fick upp kompetensen för hur man ska utreda sådana här ärenden. Den typen av samverkan måste utvecklas.
Avskaffa det dubbla huvudmannaskapet
Ett sätt att frigöra resurser är enklare ansökningar och det gäller generellt i hela välfärdssystemet, enligt Nicole Thorell. På myndigheterna läggs det ner mycket arbetstid på att få ordning på fel ifyllda ansökningar.
– Det är ganska krångligt att ansöka om ett bidrag, svårt att förstå sig på vem som är berättigad, vad man ska fylla i eller vad som krävs av den som söker. Man borde förenkla och renodla bidragen för att bygga bort risken för missförstånd och felaktigheter för att man inte har förstått vad som krävs.
Något som Johanna Skinnari menar bidrar till krånglet är det dubbla huvudmannaskapet, att assistansersättningen betalas ut av både kommun och försäkringskassan.
– Den assistansberättigade får en timme mer eller en timme mindre och plötsligt är det en ny myndighet. Det underlättar knappast för de assistansberättigade. När det är många kockar, överlappande regelverk etc. då ökar risken för att det blir fel. De flesta ärendena är hyfsat lika så om man kan hantera detta snabbt frigör man resurser för svårare ärenden med särskilda skäl.
Åtgärder att komplettera med
Generellt anser man på Brå att man bör avvakta med att införa nya kontrollåtgärder innan man lärt sig använda de kontrollåtgärder man redan har. Men trots att Johanna Skinnari och Nicole Thorell inte tycker att de berörda myndigheterna ännu inte använder de beslutade kontrollåtgärderna fullt ut ser de behov av nya kontrollåtgärder. Bland annat månadsuppgiften som de nämnde tidigare men även en ändring i Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
– Det finns en oklarhet om man får rapportera misstänkt assistansfusk. Skatteverket kan se konstiga saker i sina revisioner och då är frågan om det faller under bidragsbrottslagen eller inte, vilket det gör om brukaren är ansvarig. I annat fall är det ett bedrägeri och då blir det mycket svårare. Det där borde man rätta till. Lagstiftaren kan orimligen ha tänkt att det spelar någon roll i termer av integritet, om det är a eller b som begår brottet. Samhällsintresset av att dela uppgiften måste i det här fallet väga tyngre än den enskildes integritet.
Branschen måste ta initiativ
Johanna Skinnari och Nicole Thorell menar att kontrollsystemen inom personlig assistans generellt är eftersatt och begränsat jämfört med andra områden och de är övertygade om att det kommer mer. De anser att det här är en viktig fråga för alla aktörer inom personlig assistans och de har ett viktigt budskap till branschen i stort – att själva ta initiativet. Branschen, menar de, skulle kunna göra mycket i arbetet med att hitta de oseriösa företagen och de borde ”ta befälet” och styra den processen så att det blir kontrollåtgärder de själva inte blir lidande av. Det är risken om bara politiker och tjänstemän styr processen. Johanna Skinnari jämför med byggbranschen.
– De har haft liknande problem, med rykten om mutor och korruption, där har man jobbat hårt med för att ta fram tydliga riktlinjer för vad som gäller. Där har det varit viktigt för de stora aktörerna att kunna visa att ”vi är seriösa, vi tar täten, vi definierar vad som är okej”. De bildade en paraplyorganisation tillsammans med fack och arbetsgivarorganisationer och hade tät kontakt med Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket. Det är viktigt att branschen hjälper till och flaggar upp vad som är normalt. Eftersom personlig assistans är en avgränsad marknad så snackas det nog en del, man har nog mer kunskaper än man tror om hur de oseriösa företagen ser ut, hur de drivs och vad det är för värden i bokföringen som skiljer oseriösa från seriösa.
Hässleholmsförsöket – ett varnande exempel
När det gäller det så kallad Hässleholmsförsöket så säger Johanna Skinnari:
– Sett utifrån den seriösa personens synvinkel är det naturligtvis jättetokigt.
Samtidigt har hon en viss förståelse men ser det också som en indikation på behovet av initiativ från branschen:
– Det finns fall där folk hotar läkare, som spelar teater och det finns till och med fall där man inte gett folk sina mediciner för att de ska ha väldigt ont och vara lite galna när läkaren ska göra en bedömning och i de fallen är de så långt ifrån mänskliga rättigheter som man kan komma. Det är klart att man experimenterar med former för att hitta sådant. Det är åter igen så att brukarna måste hjälpa myndigheterna för det är bara de som kan berätta hur det känns att vara utsatt för det här och hur man skulle kunna göra på ett annat sätt så att det inte kränker de som bara vill ha sina rättigheter. Det handlar om att träffsäkerheten helt enkelt. Till syvende och sist så är det bara assistansanvändarna och de seriösa anordnarna som vet hur verksamheten fungerar, säger Johanna Skinnari.