KRÖNIKA

Bengt Westerberg

Dags för ny funktionshinderreform

1993 års handikappreform och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) innebar två viktiga nyheter. Den ena var utvidgningen av personkretsen i förhållande till den gamla omsorgslagen, den andra insatsen personlig assistans.

Merparten av de insatser som ingår i LSS riktar sig fortfarande till den gamla omsorgslagens personkrets. Där har LSS egentligen inte inneburit någon stor förändring. Men den nya insatsen personlig assistans är mer jämnt fördelad mellan den gamla och den nya personkretsen och därmed den insats som relativt sett har haft störst betydelse för de nytillkommande.

Målet enligt lagen är att de som berörs ska få möjlighet att leva ett liv som andra. I det syftet ska de i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som görs och dessa insatser ska vara samordnade och varaktiga. Personlig assistans kan ses som det kanske tydligaste uttrycket för den ambitionen.

Assistansen har inneburit något av en frihetsrevolution för många. En mycket stor majoritet av dem som är assistansberättigade är mycket nöjda med insatsen och bedyrar att den är av avgörande betydelse för deras livskvalitet.

Men samtidigt är det många politiker som är bekymrade framförallt över kostnadsutvecklingen. Det är sant att assistansen kostar, i år i storleksordningen 30 miljarder kronor, och det är därför angeläget att skaffa sig en tydlig bild av vad som ligger bakom.

När kostnaderna ska analyseras är det många omständigheter som måste beaktas, till exempel följande:

• Allt är naturligtvis inte en merkostnad. Assistansen ersätter delvis andra insatser.
• Assistansen frigör resurser hos t.ex. familjemedlemmar: fler kan förvärvsarbeta, sjukskrivningarna minskar.
• Assistansen gör det möjligt för vissa personer med funktionsnedsättning att själva förvärvsarbeta.
• Assistansen ger jobb åt 90 000 assistenter. Man kan befara att många av dem annars hade varit arbetslösa och kostat samhället pengar.

Den viktigaste förklaringen till att assistansen kostar mer än vad som beräknades när reformen sjösattes är att antalet timmar som medges har ökat kraftigt. Det beror enligt min tolkning inte främst på insatsen som sådan utan snarare på att LSS är en rättighetslag: att det i dag är behoven snarare än kommunala budgetrestriktioner som styr.

När personlig assistans först testades på initiativ av STIL i slutet av 1980-talet handlade det inte om mer resurser utan om att förmånstagarna skulle få använda de resurser som ändå avsattes till dem på ett friare sätt. Jag tror alltså det är ett misstag om man tror att insatsen personlig assistans som sådan måste vara mer resurskrävande än andra insatser.

Däremot är det otvetydigt så att de insatser som i dag ges i form av personlig assistans är mer omfattande än vad motsvarande insatser var före LSS. Beräkningarna i Handikapputredningen, som återgavs i propositionen, utgick ifrån hur situationen såg ut före reformen. Då handlade det om 40 timmar per vecka. Det var vad kommunerna i konkurrens med andra utgifter ansåg sig vilja satsa på dem med de största funktionsnedsättningarna. I dag är insatsen en rättighet för dem som är kvalificerade och tilldelningen ligger på i genomsnitt över 100 timmar.

Till kostnadsutvecklingen har också enligt Försäkringskassan bidragit ett par andra omständigheter: dels när ingående kunskaper 1996 skrevs in som ett grundläggande behov som ger rätt till assistans, dels när assistansberättigade som fyllde 65 år fick möjlighet att behålla assistansen efter 65 år. Dessa omständigheter, tillsammans med befolkningsutvecklingen, förklarar hälften av kostnadsökningen.

Jag ifrågasätter inte att personlig assistans kan vara den bästa stödformen i dessa fall. När det gäller personer som har haft assistans och passerar 65 år är det ganska naturligt att de får behålla stödet. Men det är uppenbart att skulle assistansen försvinna måste den ersättas av andra lika omfattande insatser. När personlig assistans medges därför att det krävs ingående kunskaper om klienten handlar det enligt Försäkringskassan i regel om personer med ett utåtagerande beteende med risk för personen skadar föremål eller sig själv eller andra. Det är svårt att se att heller den insatsen skulle kunna minskas om den gavs i annan form.

När personlig assistans ska värderas är det angeläget att göra en samhällsekonomisk kalkyl där både vinster och kostnader vägs in. Det mest ambitiösa försöket att göra en sådan gjordes av Socialstyrelsen för åtta år sedan. I rapporten ”Personlig assistans enligt LASS ur ett samhällsekonomiskt perspektiv” ges en nyanserad bild av utvecklingen – men några slutliga och definitiva svar kunde man ändå inte ge. Rapportens slutsats blev:

”Personlig assistans är en insats som i mycket hög grad bidrar till att personer med svåra funktionsnedsättningar kan vara aktiva och delaktiga i samhällslivet samt själva bestämma över sitt liv. Många stödbehov tillgodoses av personlig assistans och insatsen är på många sätt kostnadseffektiv jämfört med andra insatser. I vissa situationer kostar dock personlig assistans mer än andra insatser.”

Så mycket närmare sanningen kan man nog inte komma heller i dag.

Trots att personlig assistans betyder oerhört mycket för de berörda och av allt att döma är ett kostnadseffektivt sätt att använda resurserna har flera försök gjorts att dämpa kostnadsutvecklingen. Det första gjordes redan 1996. Då beslutades att inte alla som tillhör personkretsen för LSS har rätt till personlig assistans utan bara de som har vad som i lagen kallas grundläggande behov (av- och påklädning, äta, personlig hygien, kommunikation – och ingående kunskaper), och bara om dessa grundläggande behov uppgår till mer än 20 timmar i veckan träder Försäkringskassan sedan dess in och betalar statlig assistansersättning för timmarna därutöver.

Denna begränsning är olycklig av minst två skäl.

Det ena är att personer som inte har grundläggande behov i lagens mening, men för vilka personlig assistans skulle vara den bästa insatsen för att de ska kunna delta i samhällslivet, till exempel utbilda sig, arbeta, ha ett familjeliv, ha politiska uppdrag etc., inte kan få insatsen.

Det andra är att reglerna för när Försäkringskassan ska medverka leder till ofta starkt integritetskränkande, och ibland helt onödiga, personliga undersökningar, med klockning av på- och avklädning, toalettbesök och måltider.

I många situationer är alternativet till personlig assistans ledsagarservice. Jag har inte någon överblick över hur den fungerar i dag, men har hört många oroande rapporter från fältet. Inte sällan är servicen så bristfällig, till exempel genom att den måste bokas långt i förväg, att efterfrågan rent av minskar trots att behoven är uppenbara.

Man kan alltid spara pengar genom att försämra situationen för personer med funktionsnedsättningar. Den som vill beträda den vägen bör säga det i klartext: att hen tycker att personer med svåra funktionsnedsättningar har det för bra. Ibland när jag har stött på sådana antydningar i samtal har jag frågat om kritikerna skulle vilja byta med någon av dem som får till exempel personlig assistans. Hittills har ingen sagt sig vilja göra det.

LSS är, som annan välfärdslagstiftning, en ramlag som anger vissa mål. Så måste det vara. Det är omöjligt att i lagen täcka in alla tänkbara individuella variationer. Jag menar att den flexibiliteten ytterst tjänar den enskilde, men det innebär samtidigt att man i någon mån minskar rättssäkerheten. För dem som ska tillämpa lagen innebär det att man måste försöka komma fram till vilka insatser som är mest lämpliga och hur omfattande de ska vara. Det är ofrånkomligt att en sådan behovsbedömning leder till att några hamnar på fel sida strecket. Det kommer vi aldrig ifrån var detta streck än dras.

Men när behovet har fastställts måste den enskilde få stort inflytande över hur insatsen ska utformas. Det var just ett sådant medbestämmande STILs medlemmar, med Adolf Ratzka i spetsen, ville ha när de började driva kravet på personlig assistans. Om personlig assistans är den insats som passar den enskilde bäst menar jag att den möjligheten alltid bör finnas för dem som tillhör personkretsen, inte bara för vissa.

I vart fall bör begränsningen till personer som har grundläggande behov i lagens mening upphöra.

Det finns också anledning att ifrågasätta de tvåårsomprövningar som finns inskrivna i lagen. Om det är något med lagen jag som förslagsställare ångrar så är det den regeln. Vi har under senare år sett många exempel på att personer, sammanlagt ett tusental, som har fått sin assistans kraftigt reducerad eller helt indragen. Det ändrar naturligtvis i grunden dessa individers förutsättningar att leva ett gott liv. Det är rimligt att ha en huvudregel som innebär att insatsen fortsätter så länge inte förutsättningarna väsentligt förändrats. Det bör gälla även om myndigheterna i efterhand kommit på att de har varit alltför generösa i sin behovsprövning. Om någon däremot genom till exempel habilitering/rehabilitering eller nya hjälpmedel får ett minskat behov bör insatsen självfallet kunna omprövas.

Mycket tyder på kommunerna även när det gäller andra insatser har en benägenhet att tidsbegränsa dem. Det skapar stor osäkerhet hos förmånstagarna och gör det svårt för dem att planera för framtiden. Det strider mot lagens krav på att insatserna ska vara varaktiga. Det finns därför starka skäl att skärpa kraven på under vilka omständigheter en tidsbegränsad insats kan vara motiverad. Det bör bara förekomma i undantagsfall. Huvudregeln måste vara att insatserna gäller tills vidare så länge förutsättningarna är oförändrade.

År 2018 fyller LSS-reformen 25 år. Efter ett kvarts sekel kan det vara dags för en ny stor reform med inriktning på funktionsnedsättning och funktionshinder. Därför är det bra att den ansvariga ministern Åsa Regner nu tillkallar en ny funktionshinderutredning. Låt oss bara hoppas att dess huvuduppgift inte blir att spara pengar utan att fortsätta utveckla funktionshinderpolitiken så att fler på riktigt får möjlighet att leva ett liv som andra. Det kommer att kosta mer, inte mindre.

Bengt Westerberg

F d ledare för Liberalerna (då Folkpartiet) och socialminister, ”pappa” till LSS- och assistansreformen