KRÖNIKA

Bengt Westerberg

Farhågorna om LSS-utredningen på väg besannas

F d partiledare för Liberalerna
(då Folkpartiet) och socialminister, ”pappa”
till LSS- och assistansreformen

Jag ska i det följande kommentera några av de tankar och förslag som för närvarande övervägs i LSS-utredningen. Kommentarerna baseras uteslutande på läsning av ett utkast till ett av kapitlen, nr 13, med titeln Personlig assistans. Det kan alltså finnas resonemang i andra kapitel som kan nyansera eller komplettera bilden.

Nedskärningar rätt tolkning trots allt

Det har förekommit en diskussion om vad det egentligen står i regeringens direktiv till utredningen. Den förra utredaren Desirée Pethrus hävdade i olika sammanhang att det bara var min tolkning att det skulle krävas nedskärningar av assistansersättningen. I en kommentar till den senaste tidens uppgifter om utredningens förslag hävdar också Åsa Regnér att utredningens enda uppdrag är att föreslå ett bättre system som bidrar till ökad delaktighet för barn och vuxna som behöver stöd. Nu kan vi emellertid konstatera att Pethrus efterträdare som utredare, Gunilla Malmborg, gör exakt samma tolkning som jag (och många andra). Utredningen kommer av allt att döma att föreslå nedskärningar av assistansersättningen i mångmiljardklassen. En annan sak, som jag ska återkomma till, är att den föreslår att besparingarna huvudsakligen ska användas för nya kommunala insatser.

Förbättringar av assistansen verkar uteslutna

På åtminstone ett par punkter förs ett resonemang som går ut på att ökade möjligheter till personlig assistans skulle kunna vara motiverade, men utredarna anser sig på grund av direktivens nedskärningskrav förhindrade att lägga fram sådana förslag. Att föreslå att personer med enbart medicinsk problematik skulle ha ”rätt till assistans skulle innebära att fler personer skulle få rätt till insatsen och är därför inte ett förslag som överensstämmer med våra direktiv”. Det sägs också att det kunde finnas skäl att överväga om personer över 65 år ska ha möjlighet att få utvidgad personlig assistans men ”att det inte finns stöd i våra direktiv för att överväga en sådan förändring som innebär ökade kostnader för insatsen”. Förbättringar av assistansen är med andra ord uteslutna.

Krut läggs på att beskriva problemen

Utredarna erkänner att assistansen har betytt mycket för många människor och anser att insatsen, efter en rad inskränkningar, bör finnas kvar. Men det hindrar inte att de lägger mycket krut på att beskriva att det finns problem med insatsen. Ett par exempel.

Antalet Lex Sarah anmälningar missvisande

De refererar en IVO-rapport om lex Sarah-anmälningar. Under en viss period gällde mer än var tredje anmälan personlig assistans. Det är sant om man ser till absoluta tal. Men tar man hänsyn till hur många timmar olika omfattade så kan vi konstatera att anmälningarna per timme var mindre än hälften för personlig assistans än för andra LSS-insatser. Om lex Sarah-anmälningar ska ses som ett mått på problem – vilket inte är självklart – var alltså problemen ovanligt små inom den personliga assistansen, medan utredarna antyder motsatsen.

Underlagen bör redovisas

De hävdar att när personer hänvisas till personlig assistans i stället för att erbjudas t ex särskilt boende så tappas ambitionen att utveckla deras förmågor bort och att det inte är självklart att assistans är ett ändamålsenligt stöd för de grupper som i dag har möjlighet att få stödet. Jag kan inte utesluta att utredarna har något underlag för sådana påståenden, men det skulle vara värdefullt om de redovisade sina källor. Är det omfattande klagomål från assistansanvändare eller deras anhöriga? Eller är det myndighetspersoner som berättar att de har hört talas om vissa misslyckanden?

Nya LSS-insatser förutsätter färre beviljade timmar

I kapitlet redovisas två insatser som föreslås ersätta personlig assistans: ”aktiv tillsyn av övervakande karaktär som förutsätter ingående kunskaper om den som får stödet” respektive ”omvårdnad och stöd av barn”.

I bägge fallen tänker man sig att ersätta den personliga assistansen med mer professionell personal. Eftersom man inte räknar med några kostnadsökningar för de nya insatserna (enligt vad som lär ha redovisats på ett referensgruppsmöte med intresseorganisationer) måste vi utgå ifrån att de nya insatserna ska ges under färre timmar än dagens assistans. Det innebär en övervältring av ansvar på anhöriga, men den konsekvensanalysen saknas (än så länge) helt.

Assistans har skapat fungerande lösningar för utåtagerande

Den första insatsen är inriktad mot personer med utåtagerande beteende för vilka det ofta kan vara svårt att hitta adekvata insatser. Utredarna hänvisar till de föreskrifter om hur man ska handla som finns för särskilda boenden, men erfarenheten är att de i många fall inte räcker till för att hantera besvärliga situationer. Jag har stött på flera exempel där personer har blivit ”utkastade” från särskilda boenden på grund av deras aggressiva beteenden, men där man med personlig assistans har kunnat skapa en fungerande lösning.

Positivt att assistans fungerat i fler fall än vad som var tänkt

Utredarna gör en poäng av att vi som arbetade med den ursprungliga LSS-propositionen inte förutsåg att assistans kunde fungera i sådana fall. Jag tycker för egen del inte det är särskilt märkligt att det under 25 år dyker upp situationer som vi då inte förutsåg där assistans kan fungera. Det är väl bara positivt om det kan vara en bra insats också i andra situationer än dem vi då tänkte på.

Orimligt att statliga föreskrifter ersätter vårdnadsansvar

När det gäller insatser för barn under 12 år nämns föreskrifterna för bostad med särskilt service för barn och ungdomar som en förebild. Enligt de ska omvårdnaden fortlöpande anpassas så att den svarar mot varje barns behov. Men, beklagar sig utredarna, för dem som har personlig assistans finns inte någon sådan reglering. Men för barn som bor hemma har föräldrarna vårdnadsansvaret. Vi utgår alla ifrån att de normalt tillgodoser de behov som barnen har. De personliga assistenterna biträder föräldrar i den uppgiften. Det vore orimligt att ha statliga föreskrifter för hur det ska gå till. Men det är uppenbarligen vad utredarna tänker sig beträffande den nya insats som föreslås.

Orimligt utesluta assistans som insats

Ingen kan ha något emot att insatsarsenalen i LSS utvidgas. Det ska inte uteslutas att bägge de föreslagna insatserna i vissa fall kan vara lämpliga. Men det är orimligt att utesluta att personlig assistans även när de nya insatserna står tillförfogande i många fall är den bästa insatsen. Den måste därför finnas kvar som ett alternativ och kunna användas när den är mest träffsäker.

När det gäller barn med funktionsnedsättning är det naturligt att föräldrarna ges ett avgörande inflytande över vilken insats som ska ges. Säkert kommer många även i fortsättningen att föredra personliga assistenter som de själva kan välja, eller i vissa fall själva arbeta som, framför personal som kommunen väljer. I valet mellan insatserna kan också spela in att det inom samma resursram blir fler assistanstimmar än timmar med kommunal personal.

Dra in assistans vid 80 år särskilt cyniskt

I inget av de nämnda fallen sparar man några pengar. Det handlar bara om en kostnadsövervältring från staten till kommunerna. Detsamma gäller förslaget att dra in assistansen för personer när de fyller 80 år. Det sistnämnda förslaget framstår som särskilt cyniskt. Utredarna skriver att den enskilde bör få möjlighet att själv påverka vilket stöd hen ska få som svarar mot de behov som den personliga assistansen har tillgodosett. Men vad händer om den enskilde då vill behålla sin assistans, vilket säkert majoriteten vill? Förslaget är ogenomtänkt. Jag utgår ifrån att det är en försöksballong som kommer att spricka innan slutbetänkandet läggs fram.

Förslagens huvudsyfte att minska assistanstimmarna

Det intryck man får är att utredningen känner sig oförhindrad att komma med vilka förslag som helst, bara det blir mindre assistans. Ett går ut på att begränsa timmarna för att tillgodose andra personliga behov än de grundläggande. Man föreslår en schablonmässig tilldelning på 15 timmar i veckan. Förslaget baseras på hur mycket tid vuxna människor i allmänhet (utan funktionsnedsättning) i genomsnitt lägger på dagligt liv i hemmet, inköp, träning och fritidsaktiviteter av olika slag.

Stor del av ”andra personliga behov” kopplat till ”grundläggande behov”

Det är inte alldeles lätt att hitta bra underlag om hur många timmar som i dag avser grundläggande behov respektive andra personliga behov. Låt mig ta fasta på en studie som Försäkringskassan redovisade 2015 och som utgick ifrån nybeviljningar årets dessförinnan.

Av alla beviljade timmar avsåg då 60 procent grundläggande och 40 procent andra behov. Men en fjärdedel av de sistnämnda timmarna avsåg samma aktiviteter som de grundläggande behoven, att skära maten eller sätta på ytterkläder. I regel måste dessa ”andra” behov tillgodoses innan det kan bli aktuellt med shoppingrundor, restaurangbesök eller andra fritidsaktiviteter.

Rimligt om utredningen beräknar hur förslagen slår i praktiken

Om dessa procentandelar tillämpas på dagens genomsnittliga timtilldelning på 127 timmar innebär det 76 timmar till grundläggande behov och 51 timmar till andra personliga behov. Om en fjärdedel av dessa 51 timmar, dvs 13 timmar, avser aktiviteter knutna till de grundläggande behoven innebär det att nästa alla de timmar utredningen schablonmässigt vill sätta av för andra personliga behov förbrukas på att tillgodose dessa behov.
Jag vill inte hävda att de sifferuppgifter jag har använt är de bästa som finns, men det är ändå rimligt att utredningen innan den slutligt konkretiserar några förslag gör någon typ av beräkningar av hur det kommer att slå i praktiken. Om min beräkning är någorlunda korrekt måste förslaget helt avvisas.

Kommunalt beviljad assistans ersätts med hemtjänst

Ett annat förslag går ut att bara tillhandahålla assistans när de grundläggande behoven överstiger 20 timmar, dvs i praktiken all den assistans som i dag beviljas av kommunerna. Det skulle naturligtvis innebära en kraftig urholkning av insatsen. De som har assistans har enligt utredningen i dag ungefär 60 timmar i veckan. Den ska inte ersättas av någon nu insats utan av de befintliga, i praktiken hemtjänst med kanske hälften så många timmar eller flytt till gruppboende. När Åsa Regnér hävdar att det är förslag som skulle leda till ökad delaktighet visar det bara hur långt från verkligheten hon lever. Både detta förslag och förslaget att begränsa timmarna för andra personliga behov leder naturligtvis till minskad delaktighet.

Social rättssäkerhet glöms bort

Låt mig till sist nämna en fråga som bara berörs flyktigt i detta kapitel och som kanske behandlas mer utförligt i något annat. Det gäller synen på vad rättssäkerhet är. Utredarna konstaterar att med det brukar avses att lagstiftningen ska ge skydd mot godtyckliga ingrepp, att medborgare ska få en likartad bedömning vid ansökan om stöd och service och att besluten är förutsebara. Dessa aspekter handlar om det som brukar kallas den formella rättssäkerheten. Den är viktig, men otillräcklig i välfärdsstaten. I lagar som socialtjänstlagen och LSS anges mål för verksamheten och ett stort utrymme lämnas för med vilka medel de ska nås. En viktig rättssäkerhetsaspekt är därför måluppfyllelsen. Det brukar kallas den materiella rättssäkerheten. Med en välvillig tolkning kan sägas att den aspekten antyds när utredningen talar om att regler ska tillämpas effektivt. Men en tredje aspekt bortser den helt från, nämligen det som brukar kallas substantiell eller social rättssäkerhet. Det handlar om brukarens inflytande och självbestämmande, något som starkt framhålls i LSS. I en diskussion om rättssäkerhet måste alla dessa tre aspekter finnas med.

Inriktningen på avveckling är regeringens ansvar

Det är naturligtvis för tidigt att döma utredningen. Många månader av arbete återstår innan den är klar. Den huvudsakliga skulden för att inriktningen är på avveckling snarare än utveckling av assistansersättning är inte heller utredarnas utan regeringens. Vi kan konstatera att de farhågor som har funnits om vad utredningen kan komma att föreslå besannas i det kapitelutkast som nu ligger på bordet.

Bengt Westerberg