Kristian Persson Kern, ISF – ”Orimligt att ha samma schablonbelopp för alla”
Assistansberättigade bör beviljas olika schablonbelopp beroende på kostnaderna i just deras assistans, säger Kristian Persson Kern. Han föreslår vidareutveckling och utvärdering av en matematisk optimeringsmodell som utifrån data om de assistansberättigades behov prissätter assistanstimmarna.
– Modellen har utvecklats under ledning av nationalekonomen Tommy Andersson som arbetar med beslutsalgoritmer.
Rapporten Timschablonen inom assistansersättningen - en analys av förutsättningarna att prissätta den personliga assistansen är ett svar på ett regeringsuppdrag där ISF, Inspektionen för socialförsäkringen, haft i uppdrag att analysera timschablonen. ISF menar att dagens fasta schablonbelopp i assistansersättningen bör ersättas med en mer differentierad prissättning där flera olika timschabloner kan beviljas, säger Kristian Persson Kern, utredare på ISF.
Varför fungerar inte samma schablonbelopp för alla?
– Det är så stor skillnad på innehållet i tjänsten för olika assistansberättigade, vissa har både somatiska och kognitiva funktionsnedsättningar och behöver assistenter med längre erfarenhet och högre kompetens. Andra har inte det behovet. De flesta nationalekonomer ser på en gång att du inte kan ha ett pris på en så stor marknad med stor variation i behoven och därmed kostnaderna, hur du än sätter priset blir det rätt för den ena men inte för den andra.
Fördelar och nackdelar med högt och lågt schablonbelopp
Om schablonbeloppet är för lågt satt får assistansberättigade med stora behov svårt att välja privata anordnare eftersom de blir olönsamma. Det blir även svårt att behålla assistenter då deras löner riskerar att bli lägre, säger Kristian Persson Kern.
– Ett för högt schablonbelopp däremot minskar övervältring från stat till kommun av assistansberättigade som de privata anordnarna väljer bort. Men det leder samtidigt till högre kostnader för staten då det blir pengar över hos assistansberättigade med mindre omfattande behov, då kan assistansföretagen ta ut mer i vinst.
Det förhöjda timbeloppet räcker inte
Det förhöjda timbeloppet som kan ge upp till 12 % mer än dagens schablonbelopp räcker inte för att kompensera skillnaderna, säger Kristian Persson Kern. Han ser det som ett försök till lösning att fånga variationerna i de kostnader som uppstod när man 1997 gick från ett kostnadstäckningssystem till schablonisering.
– Systemet före 1997 gav kanske en bättre kostnadstäckning men kostnaden för administration blev alltför stor. Det förhöjda timbeloppet ger visserligen en variation men det finns större skillnader än 12 % mellan assistansberättigade.
ISF rekommenderar en matematisk modell
Istället föreslår ISF att regeringen ger förutsättningar för att utveckla en differentierad schablon med flera olika nivåer. ISF presenterar inget eget förslag utan hänvisar till en matematisk modell med algoritmer som utvecklas under ledning av professorn Tommy Andersson vid Lunds universitet. Modellen beskrivs i den vetenskapliga artikeln Multiple Pricing for Health Care Services och bygger på att via registerdata och uppgifter om personen sätta ett pris för kostnaden för en assistanstimme, säger Kristian Persson Kern.
– Modellen innebär att man skapar ett antal marknadssegment med olika nivåer på schablonbeloppet där de som i dagsläget inte är lönsamma för anordnarna får ett högre schablonbelopp. Då minskar övervältringen till kommunerna.
Anordnarna får alltså mer betalt för de som har höga kostnader?
– Ja, intentionen i denna modell är att marknaden på så sätt blir mer marknadsmässig.
Assistansberättigade som har mycket få timmar per dag har kan också ha svårt att välja anordnare, eftersom timmarna är svåra att bemanna, skulle de också kunna få en högre prissättning per assistanstimme?
– Det är en intressant fråga eftersom timmar är en variabel som också påverkar anordnarens förutsättningar. Det är en fråga för Tommy Andersson om detta går att få in i modellen.
Ett antal olika schablonbelopp
Om man har tillräckligt med data om de assistansberättigade skulle den matematiska modellen teoretiskt kunna sätta ett schablonbelopp för varje individ, säger Kristian Persson Kern.
– Men så detaljerade data finns inte och en sådan modell skulle inte vara hanterbar för vare sig brukare, anordnare eller förvaltning. Det realistiska är att de assistansberättigade utifrån en kostnadsfördelning från låga till höga kostnader placeras i olika segment med ett antal olika schablonbelopp.
Hur många schablonbelopp skulle det kunna vara?
– Det går inte att säga nu, det behöver utvärderas utifrån de registerdata man har. Den samhällsekonomiska marginalvinsten minskar ju fler nivåer det blir. Modellen måste vara transparent, förståelig och hanterbar av Försäkringskassan och övriga aktörer på marknaden.
Prissättningen görs efter behovsbedömningen
Bedömningen av vilket schablonbelopp den assistansberättigade får skulle göras efter behovsbedömningen på Försäkringskassan, säger Kristian Persson Kern.
– När det beslutats att en person ska få assistansersättning och ett visst antal timmar så är sätter denna modell priset på timmarna.
Schablonbeloppet kan sättas oberoende av politiska beslut
I assistansersättningen tas idag två politiska beslut, dels hur mycket pengar som ges i budgetpropositionen, dels nivån på schablonbeloppet. När den matematiska modellen är på plats kan nivån på schablonbeloppet sättas oberoende av politiska beslut, säger Kristian Persson Kern.
– Politikerna ger en viss mängd pengar och modellen fördelar pengarna mellan individernas så att maximal måluppfyllelse uppnås.
Så om politikerna ger mer pengar fördelas det ut mellan individerna?
– Ja om anslaget till assistansersättning ökar från tex 24 till 25 miljarder fördelas det ut i kategorierna, på det sättet är modellen budgetstyrd.
Skulle politikerna kunna säga att nu skruvar vi upp möjligheten att delta i samhället och då stärks just den variabeln i modellen?
– Det är för tidigt att säga, modellen har kommit så långt att man knäckt den matematiskt, nu gäller det att jobba med hantverket.
Modellen ger alltså, utifrån data pengar för tex handledning till assistenterna. Vad sker om anordnaren struntar i att ge detta och gör vinst istället? Borde det finnas ett krav att anordnaren tillhandahåller det som modellen gett medel för?
– En intressant fråga, men samma problematik finns redan idag med det förhöjda timschablonen. Modellen i sig löser inte detta eftersom assistansmarknaden decentraliserat såväl rättigheter som ansvar till den assistansberättigade.
Finns omfattande data att använda
Vilka registerdata ska då användas för prissättningen i den matematiska modellen? Kristian Persson Kern säger att i denna typ av optimeringsmodell försöker man hitta de variabler som träffar bäst.
– Det kan vara data om vilka somatiska och kognitiva funktionshinder individen har, behov av tekniska uppgifter, tex sätta kateter, behov av hjälpmedel eller att assistenten ska kunna teckenspråk. De uppgifterna ger sin tur data om behov av en viss utbildningsbakgrund och lönenivå hos assistenten.
Är det mest data från Försäkringskassan?
– Ja, vi har en ”nyckel” i Försäkringskassans redovisning. De har information om vilka som varit assistenter och anordnare, hur många timmar assistenterna arbetat, hur det ser ut för de med och utan kollektivavtal, vilka de assistansberättigade är, hur de är kopplade till vissa anordnare, osv.
Finns det data som modellen skulle behöva som idag omfattas av sekretess?
– Eftersom man inte börjat testa modellen så är detta en senare fråga, men eftersom det handlar om personlig assistans så är det troligt att det behövs känsliga personuppgifter. För att utveckla och testa modellen behöver forskarna inte kunna identifiera individernas registerdata utan det kan ske genom användande av anonymiserade och avidentifierade data.
Olika typer av behov kan tas in i modellen
På frågan om exakt vilka egenskaper och behov hos de assistansberättigade som ska påverka hur priset sätts per assistanstimme svarar Kristian Persson Kern att det ännu inte testats och utvärderats.
– Det som hänt hittills är att forskarna knäckt den matematiska koden för att modellen ska fungera, nästa steg är att fylla den med data.
De data du nämnt hittills är ganska medicinska, kan modellen även ta in data om behov av att ha tex socialt liv och vara delaktig i samhället?
– Det är mycket möjligt att sådana faktorer kan ha bärighet på modellen då detta är förenat med kostnader för att utföra assistans. Men modellen har inte testats mot registerdata ännu utan detta är nästa steg. De variabler som sätts in kommer sedan att testas, utvecklas och konsekvensbeskrivas.
Medlen i assistansersättningen avgör ju hur mycket en assistansberättigad tex kan resa och leva ett socialt liv och individen kanske har önskningar om vad hen vill uträtta och göra i livet. Tar modellen ta ställning till vilken nivå som är rimlig att leva på här och sätter en gräns?
– Det är en fråga för politikerna att ta ställning till.
Övervältring av kostnader till kommunerna
Kristian Persson Kern säger att om kommunerna skulle kompenseras helt utifrån dagens situation med övervältring av kostnader, skulle statens kostnader öka med 8–10 %, motsvarande drygt 2 miljarder. Samtidigt har många kommuner lagt ut all assistans på entreprenad till privata företag som måste ta alla som väljer kommunen.
Har ni undersökt om de företagen klarar sig på dagens schablonbelopp eller om de i upphandlingsavtalen får mer från kommunen?
– Det är en mycket intressant fråga, men kanske mer något som borde undersökas vid sidan om modellen.
Har ni tagit ställning till om assistenternas sjuklöner som idag betalas separat av kommunerna bör ingå i timbeloppet och i modellen?
– Detta är en fråga som bör utredas i egen ordning.
Undantag behöver kunna göras
Den matematiska modellen bör inte ses som den absoluta sanningen, säger Kristian Persson Kern, det ska gå att göra undantag.
– Ja, en helt rigid modell är inte bra. Det måste finnas möjligheter för brukare att begära omprövning och för tjänstemännen att göra undantag om de ser att det blir orimligt eller att den personen hamnar i fel kategori.
Kanske kommer det finnas personer som försöker hamna i en högre kategori?
– Ja, den risken finns alltid, men det blir svårare med objektiva registerdata, det är svårt att tex få en funktionsnedsättning registrerad om man inte kan styrka det.
Upp till regeringen att besluta om att gå vidare
ISF anser att regeringen bör bereda forskarna möjligheter att utveckla, testa och utvärdera modellen. Hur man gör detta är upp till regeringen, säger Kristian Persson Kern.
– Det kan bli ett nytt regeringsuppdrag eller beslut från ISF. Tjänstemännen på departementet visade intresse av modellen men hade samtidigt många frågor, säger Kristian Persson Kern.
Kristian Persson Kern intervjuades av Kenneth Westberg 2021-12-20
Vidare läsning
Multiple Pricing for Health Care Services. Vetenskaplig artikel från Lund universitet av Tommy Andersson m.fl. forskare