Emma Rönström, Allmänna ombudet för socialförsäkringen – ”Vi arbetar för att vara så objektiva som möjligt”
Allmänna Ombudet överklagar beslut från Försäkringskassan men har ingen egen åsikt om vad utfallet borde vara. Överklagandena görs för att lösa olösta rättsfrågor, säger Emma Rönström. Hon håller inte med om att allmänna ombudet har en agenda att driva fram en hårdare rättspraxis.
– Av våra 25 överklaganden som berör beslut om assistansersättning under 2017 var 22 till fördel för den enskilde.
Har nyligen utökats med sex anställda
Det allmänna ombudet utses av regeringen och har i uppgift att överklaga beslut från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för att få fram vägledande domstolsavgöranden. Emma Rönström är allmänt ombud sedan 2016.
– Sedan jag tillträdde 2016 har sex personer anställts till vårt kansli. Idag är vi sju personer, mig själv inräknad; ett biträdande allmänt ombud, fyra processförare och en administrativ assistent. Det har inneburit dels att vi kunnat utöka verksamheten, dels att den självständiga rollen blivit tydligare.
Hur självständiga är ni egentligen gentemot Försäkringskassan, med tanke på att ni tex delar lokaler och epostdomännamn?
– Enligt lag ska allmänna ombudet finnas hos Försäkringskassan. Det innebär att ombudet rent administrativt är en del av Försäkringskassan. Däremot är allmänna ombudet självständigt på så sätt att Försäkringskassan inte styr dess verksamhet. Det är alltid ombudet självt som bestämmer om ett beslut ska överklagas eller inte.
Slår ifrån kritik om agenda att spara pengar
Allmänna ombudet drev det ärende som ledde fram till HFD-domen 2015 ref, 46 som ledde till att det femte grundläggande behovet bara beviljas vid psykisk funktionsnedsättning. Kritik som riktats mot allmänna ombudet, tex Maria H Guggenheimer i en debattartikel i GP säger att det driver rättspraxis i en restriktiv riktning. Emma Rönström som svarade på kritiken i GP anser att den inte stämmer.
– Under 2017 överklagade allmänna ombudet 25 beslut om assistansersättning. Av dessa överklaganden var 22 till fördel för den enskilde.
Hur förklarar du den övervikten just nu?
– Om Försäkringskassans praxis under en period är mer restriktiv, blir det en naturlig konsekvens att allmänna ombudet oftare överklagar till fördel för den enskilde.
Ingen åsikt om den hårdnande rättspraxisen
I personlig assistans har rättspraxis, pga domar i HFD och Försäkringskassans tolkning av dessa, blivit mer restriktiv sedan 2008/2009. Emma Rönström har dock ingen åsikt om detta.
– Det är inte min uppgift att ha förutbestämda åsikter om hur lagen bör tolkas. Det är domstolarnas uppgift att tolka lagen.
Allmänna ombudet har ingen egen uppfattning
Allmänna ombudet har just överklagat ett fall där Försäkringskassan nekat tid för kommunikation. Men Allmänna ombudet har trots att det argumenterar för en fråga egentligen inga egna uppfattningar i rättsfrågor, säger Emma Rönström.
– Om vi driver fram vägledande avgöranden genom att överklaga beslut till fördel eller nackdel för den enskilde är av underordnad betydelse. Om en HFD–dom ger utrymme för två olika tolkningar och Försäkringskassan väljer ena tolkningen, driver allmänna ombudet motsatt linje i ett överklagande för att få fram kammarrätternas syn på saken.
Gör ni en bedömning av eller utvärderar, i vilken riktning ni driver rättspraxis, tex i mer restriktiv eller icke restriktiv riktning.
– Nej, i det enskilda fallet görs ingen bedömning av hur stor andel överklagande som tidigare varit till fördel respektive till nackdel.
Vad skulle du säga till en enskild som upplever det som påfrestande och kanske inte förstår varför ett gynnande beslut överklagas av allmänna ombudet?
– Jag har självklart förståelse för det. Den möjlighet vi har att lyfta en fråga till prövning är att överklaga ett enskilt ärende. Avsikten bakom allmänna ombudets överklagande är inte att den här personen ska bli av med sin ersättning. Vår ambition är att alla i samma situation ska behandlas lika och därför behövs en vägledande dom. De ärenden som allmänna ombudet driver ska ses som pilotfall. Om det är möjligt väljer vi ett ärende där den enskilde inte drabbas av vårt överklagande, t.ex. ett ärende där ersättning redan är utbetald. Jag kan även nämna att det finns ett förslag i utredningen ”Vissa processuella frågor på Socialförsäkringsområdet 2018:5” om att den enskilde ska ha rätt till ombud när allmänna ombudet överklagar till nackdel för honom eller henne.
Påverkas inte alla av egna värderingar eller tidsandan?
Assistanskoll frågar Emma Rönström hur Allmänna ombudet kan garantera att man är så objektiv som möjligt och inte väljer ärenden utifrån egna värderingar eller tidsandan i samhället.
– Detta är viktigt att vara uppmärksam på. I någon mån är det oundvikligt att ett allmänt ombud sätter sin personliga prägel på verksamheten eftersom det är ett personligt uppdrag. Ambitionen är dock att arbetet ska bedrivas så objektivt som möjligt och präglas så lite som möjligt av egna preferenser eller intressen. Ett sätt att garantera detta är att ta emot rättsfrågor från många olika håll och att pröva alla tips enligt samma grunder. Genom att vi är sex medarbetare med olika bakgrund och infallsvinklar som diskuterar gemensamt vilka frågor som ska drivas och hur detta ska göras, är förhoppningen att prövningen ska bli så objektiv som möjligt.
Försäkringskassans vägledning kan skapa en olöst rättsfråga
Det centrala när Allmänna ombudet driver ärenden i domstol är enligt Emma Rönström att få olösta rättsfrågor besvarade. En olöst rättsfråga beskriver hon som en fråga som varken lag, förarbeten eller vägledande domstolspraxis ger ett tydligt svar på.
– Även om Försäkringskassans styrande dokument (vägledningar eller rättsliga ställningstaganden) ger ett klart svar så är inte rättsfrågan löst, eftersom dessa källor inte styr domstolarna, sådana styrande dokument kan ändras av Försäkringskassan.
HFD-domar kan skapa nya olösta rättsfrågor
En olöst rättsfråga kan även uppstå när förarbetena till lagstiftningen är motsägelsefulla eller föråldrade. Även HFD:s domar kan skapa nya olösta rättsfrågor. Ett exempel är HFD 2015 ref, 46 säger Emma Rönström.
– Där medförde begreppet ”psykisk funktionsnedsättning” tveksamhet om dels vad som skulle innefattas i en psykisk funktionsnedsättning, dels om hur man skulle se på behov av aktiv tillsyn som visserligen föranleddes av en fysisk sjukdom men där den försäkrade även hade en psykisk funktionsnedsättning. I sådana fall kan det finnas behov av att driva fram Kammarättsavgöranden som uttolkar HFD:s dom.
Har nya HFD-domen om sondmatning skapat nya lösta rättsfrågor?
HFD sade nyligen i HFD–domen 682–17 att sondmatning och egenvård kan vara ett grundläggande behov. Försäkringskassan anser dock att HFD inte tog ställning till om/när sondmatning/egenvård är integritetsnära.
Skulle frågan om/när sondmatning/egenvård är integritetsnära utifrån HFD–domen 682–17 om sondmatning kunna vara ett exempel på en olöst rättsfråga?
– HFD säger i sin dom att en individuell bedömning ska göras av de olika momenten i sondmatningen och hur integritetsnära dessa är. Allmänna ombudet avser att följa Försäkringskassans bedömningar i dessa fall för att se om det uppstår frågor som bör föras vidare till domstol. Det finns även pågående mål i domstol där förvaltningsrätter och kammarrätter kommer behöva uttolka HFD:s dom. Möjligen utvecklas en tillräcklig praxis redan i dessa mål.
Har rätt att ta upp felaktiga beslut
På Försäkringskassans hemsida sägs det att Allmänna ombudet även kan klaga på beslut som ombudet bedömer som helt felaktiga.
Vad innebär det och har du något exempel på detta?
– Skrivningen innebär, som jag förstår det, att vi skulle kunna klaga på ett beslut som är felaktigt även om det inte finns behov av praxis. Teoretiskt skulle man till exempel kunna tänka sig situationen att Försäkringskassan fattar ett beslut som står i strid med ett avgörande från HFD. Under min tid som AO har vi dock inte klagat bara för att beslutet är helt felaktigt utan det har alltid funnits en olöst rättsfråga i botten, säger Emma Rönström.