Håkan Ceder - ”Stjärnorna stod rätt när LSS infördes”

Det var närmast ett under att LSS kunde införas i början på nittiotalet samtidigt som Sverige gick igenom den största ekonomiska krisen sedan 1930-talet, säger Håkan Ceder, fd departementsråd på Socialdepartementet. Han ser en förklaring i att Bengt Westerberg tog befälet över Finansdepartementet.
– Normalt har finansen vetorätt, men denna gång fick vi igenom det vi ville utan mer omfattande förhandlingar med finansen.

Skrev både direktiven och propositionen

När Bengt Lindqvist var socialminister var Håkan Ceder departementssekreterare och hade i uppgift att skriva direktiven till 1989 års Handikapputredning som var utgångspunkt för LSS-lagstiftningen. När Bengt Westerberg blev socialminister 1991 var Håkan Ceder departementsråd och chef för enheten på Socialdepartementet.
– Det blev mitt uppdrag att leda arbetet med att genomföra reformen, vilket är bland det finaste jag kunnat bidra med som tjänsteman i Regeringskansliet.

Ett under att LSS kunde genomföras

Håkan Ceder ser det som ett under att LSS-lagstiftningen kunde drivas igenom och är noga med att påpeka att vad han nu säger är egna tolkningar och upplevelser.
– De grundas å andra sidan på drygt 15 års erfarenhet av departementsarbete. Jag är både förvånad och besviken att forskningen inte tittat på hur det var möjligt att genomföra LSS samtidigt som Sverige befann sig i en djup ekonomisk kris. Det var en fullständigt unik företeelse, att ingen visat intresse för detta är verkligen anmärkningsvärt.

Största ekonomiska krisen i modern tid

Skapandet av LSS-lagstiftningen sammanföll med den ekonomiska kris som startade 1991, vilket märktes när propositionen skrevs, säger Håkan Ceder.
– När vi delade propositionstexten i Regeringskansliet steg räntan till 500 %. Mina kolleger i huset var sysselsatta med att föreslå nedskärningar, inget var heligt.
Hur kunde LSS-lagstiftningen genomföras i den situationen?
– Det finns två skäl och båda är knutna till Bengt Westerberg. Han var starkt engagerad i frågan och partiledare i Folkpartiet, samtidigt som finansministern Ann Wibble tillhörde samma parti. Detta hade aldrig gått att genomföra under normala förhållanden i relationen mellan social- och finansdepartementet.

Bengt Westerberg hade ett övertag gentemot Ann Wibble

Normalt har finansen vetorätt, säger Håkan Ceder som deltagit i otaliga förhandlingar under sina 15 år på Socialdepartementet.
– De slutar regelmässigt med att finansen får som den vill. Men denna gång blev det annorlunda. Vår position i förhållande till Finansdepartementet var starkare än någon gång tidigare. Stjärnorna stod rätt det där året kan jag säga.
Vad händer i normala fall i en sådan situation?
– Normalt ”hissar” man en fråga när man inte är överens mellan departementen, då diskuteras den först mellan tjänstemännen, därefter mellan statssekreterarna och slutligen mellan regeringens ministrar. Vi behövde aldrig hissa LSS-frågan för alla visste hur det skulle sluta. Det var fascinerande och väldigt bra för reformen.
Så Bengt Westerberg tog befälet gentemot Ann Wibble?
– Socialministern hade utan tvekan en unikt stark position i förhållande till finansministern.

Stöddes av Carl Bildt

Det andra skälet var enligt Håkan Ceder att Bengt Westerberg hade en stark ställning i regeringen och ett bra samarbete med Carl Bildt. Håkan Ceder vill igen understryka att detta är hans tolkning av skeendet.
– Jag tror Carl Bildt accepterade och visste att detta var Bengt Westerbergs stora käpphäst. Bengt Westerberg har också lyft detta i sina memoarer som sin största framgång.
Hur stor roll hade Adolf Ratzka och STIL-projektet?
– Det hade en stor roll, Adolf var viktig och Bengt lyssnade mycket på honom. STIL-projektet var ett av två projekt om assistans, och ett finansierades av Arvsfonden.

”Kändes som att vi skapade något fantastiskt”

Håkan Ceder säger att han och de andra berörda tjänstemänen jobbade som i en bubbla under Bengt Westerbergs ledning med att ta fram LSS-lagstiftningen.
– Jag ledde arbetet tillsammans med departementssekreteraren Carl Leczinsky, senare departementsråd, och juristen Eva Hammar. Det var något helt nytt i svensk lagstiftning, det var första gången som personer med funktionsnedsättningar själva kunde förfoga över pengar och bestämma vilken anordnare och vilka personer man vill anlita för sitt stöd.
Kändes det som att ni skapade något fantastiskt och unikt?
– Absolut, det var första gången något sådant genomfördes i den omfattningen på nationell nivå. För en gångs skull låg vi före Norge som införde något liknande senare. Vi fick massor av utländska besök, tex från Japan.
Fanns det grupper som var emot införandet av personlig assistans?
– Nej, jag tror inte det. Jag kan inte minnas att vi stötte på något större motstånd. Här bidrog det att funktionshindersrörelsen var stark i opinionsbildningen och hade en stark ambassadör i Bengt Westerberg.

Personlig assistans efter 65 hade äventyrat reformen

Assistanskoll frågar om det fanns en diskussion om att bevilja personlig assistans även till personer över 65 år när direktiven till handikapputredningen och texten i proposition skrevs.
– Nej, det hade riskerat att äventyra reformen, det hade aldrig gått att skippa den gränsen, det hade blivit alltför stora kostnader. Några år senare ändrades regelverket så att personer som erhållit assistans före 65 år kunde behålla insatsen även högre upp i åldern. Då var Lars Enqvist socialminister om jag minns rätt, säger Håkan Ceder.

Kostnadsberäkningarna var kraftigt underskattade

Håkan Ceder var med och tog fram underlaget som bedömde kostnaderna för personlig assistans till 2,4 miljarder varav 1,7 miljarder var en avlastning från kommunerna för ersatt hemtjänst.
– Övriga LSS-insatser beräknade vi till 300 miljoner. Propositionen innehöll dessutom viktiga satsningar på att förstärka rehabilitering, hjälpmedelsverksamhet och tolktjänst för döva, samt förbättringar i föräldraförsäkringen.
Sedan blev kostnaderna mycket högre, kunde ni inte förutse det?
– Det visade det sig att våra kostnadsberäkningar var kraftigt underskattade. Vi utgick från Handikapputredningens beräkningar med 7000 personer med 40 timmar assistans per vecka. Jag vill vara tydlig med att vi hade ingen tanke att lura någon om kostnaderna. Vi spelade inte med falska kort.

Kallades upp till Finansdepartementet

Beräkningen med 2,4 miljarder för personlig assistans höll alltså inte, 1995 hade kostnaden stigit till 3,7 miljarder.
– Veckotimmarna brakade samman först och jag kallades upp ett antal gånger till finansdepartementet för att förklara mig och det var inte så roligt kan jag tala om. Vi skällde på Försäkringskassan men jag tror detta var en naturlig utveckling med eftersatta behov som kom fram när det blev möjligt.
Det var väl anhöriginsatser som ersattes och att de som fick assistans ville kunna leva fullt ut som andra?
– Ja, assistans hade alla förutsättningar att ersätta ett monotont liv på en institution, eller att bryta isolering och utanförskap.

Kommunerna avvecklade insatser

Håkan Ceder säger att han såg risker att beräkningarna inte skulle hålla, med i huvudsak statlig finansiering och att kommunerna skulle lockas att avveckla insatser som kunde ersättas av personlig assistans oavsett vad de enskilda tyckte.
– Jag såg en risk att kommuner skulle avveckla t ex gruppbostäder och då skulle det inte bli den självständighet för enskilda som assistansreformen syftade till. Det tog väl någon månad sedan kom ett anonymt brev till departementet där det framgick att en kommun nu erbjöd assistans till alla som bodde i gruppbostäder. ”Utan att det skulle kosta något”.

Assistansutredningen

De högre kostnaderna ledde fram till Assistansutredningen under Kerstin Wigzell som i dec 1995 föreslog stora inskränkningar i rättigheterna, tex borttagen assistans för barn under 16 år och ett hjälpbehov på minst 40 tim/vecka för att beviljas personlig assistans.
– Det var mycket dramatik kring utredningen. Den överlämnades när Ingela Thalen var socialminister. Jakobsgatan utanför socialdepartementet var full av demonstranter, kanske 1000 personer i rullstol, en stark manifestation. Det gjorde att det inte blev mycket av den utredningen, trots att den i stort sett följt sina direktiv. Sedan följdes den av utredning efter utredning, alla med uppgift att mer eller mindre bromsa kostnadsutvecklingen, säger Håkan Ceder.

Grundläggande behov fanns inte från början

Assistansutredningen ledde däremot till att de grundläggande behoven infördes som grund för assistansersättning. Dessa kom senare, avsiktligt eller oavsiktligt, att användas för att begränsa rätten till assistans. Håkan Ceder säger att var något nytt som inte fanns i den ursprungliga propositionen.
– Begreppet grundläggande behov förekom aldrig vare sig i Handikapputredningen eller i LSS-propositionen.
I LSS-propositionen 1993 talades det om nålsögat som en gräns, vad innebar det?
– Detta avsåg att tydliggöra just att assistansen skulle vara förbehållen personer med de mest omfattande behoven, att de nu skulle prioriteras.

”Behov av personlig karaktär avsåg skillnad mot hemtjänst”

Försäkringskassan införde november 2007 begreppet integritetsnära delar av grundläggande behov, som begränsade rätten till personlig assistans. De stödde sig då på tex sid 64 i LSS–propositionen 1993, där det står "Assistansen skall vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär".
– Skrivningen om behov av personlig karaktär avsåg, som jag minns, att markera assistansens särart i förhållande till hemtjänst. Alltså en insats där den enskilde själv bestämde vem som skulle anlitas för att tillgodose dessa behov, säger Håkan Ceder.

Diskuterade inte kriminalitet överhuvudtaget

Hur såg man på risken för fusk/kriminalitet när LSS infördes? Det är en mycket bra fråga, svarar Håkan Ceder.
– Jag tror inte vi diskuterade det över huvud taget. Det kan man tycka nu i efterhand var naivt, ”vi såg det inte komma” osv, men då hade vi ingen sådan debatt i Sverige. Enskildas rätt att själva bestämma över sina liv var i fokus. Fuskdebatten kom först framåt 2007 med trivselpengar i olika assistansbolag, och när det uppstod mer organiserad kriminalitet.

Privata assistansanordnare var en ickefråga

Idag väljer 70 % av alla assistansanvändare privata anordnare, Håkan Ceder säger att vinstdrivande privata företag inte uppfattades som ett problem när LSS infördes.
– Vi bedömde att tio procent av all assistans skulle utföras av privata anordnare, vi räknade med 75 % skulle gå via kommunerna och 15 % via kooperativ.
Det fanns väl inte många privata företag på detta område då?
– Nej, och därför fanns ingen debatt. Hade detta gjorts idag hade diskussionen varit helt annorlunda.

Knäckfråga 1 – Daglig verksamhet för personkrets 3

Håkan Ceder säger att det fanns tre ”knäckfrågor” där det förhandlades när LSS lagstiftningen kom till.
– Vi kom aldrig vidare med att rätten till insatsen daglig verksamhet skulle gälla alla LSS personkretsar. Personkrets 1 och 2 som tidigare omfattades av omsorgslagen fick behålla den men hade man fysiska funktionshinder och tillhörde personkrets 3 fick man den inte. Det hade kostat uppåt 500 miljoner.
Det stod väl i proppen att det skulle införas när ekonomin tillåter…
– Jag vet, jag skrev själv den meningen, men det har aldrig blivit så.

Knäckfråga 2 – statligt eller kommunalt huvudmannaskap

Om huvudmannaskapet för personlig assistans skulle vara statligt eller kommunalt var en andra knäckfråga. Håkan Ceder säger att han själv hade föredragit ett kommunalt huvudmannaskap.
– Jag förordade ett kommunalt huvudmannaskap i kombination med ett riktat prestationsbaserat statsbidrag som skulle legat på en nivå som stimulerade kommunerna att bevilja assistans. Men inte så högt att det gav kommunerna incitament att avveckla andra viktiga handikappolitiska insatser (tex gruppbostäder) för att ersättas med statligt finansierad assistans.
Men det blev ju inget kommunalt huvudmannaskap…
– Nej, från funktionshinderorganisationerna var motståndet mot kommunalt huvudmannaskap massivt och Bengt Westberg var starkt lyhörd till deras uppfattning. Jag kan gått förstå det, men såg risker med statlig finansiering och trodde att en väl avvägd nivå på ett statsbidrag skulle kunna fungera.

Knäckfråga 3 – Anhörigassistenter

Den tredje knäckfrågan var om föräldrar ska kunna vara assistenter till sina barn, vilket inte var självklart men som blev möjligt i LSS. Håkan Ceder säger att han förstår svårigheterna med att inte tillåta det, men han ser även risker.
– Under min tid såg vi exempel där anhörigassistenter begränsade utsikterna för att barnet skulle kunna frigöra sig.
Det finns många familjer där det fungerar mycket bra…
– Javisst, jag inser vad som kan hända om ett barn får en assistent som inte känner till barnets behov, det skulle ställa till med stor skada.

Förr fanns en respekt för funktionshinderrörelsen

Håkan Ceder var senare överdirektör på Socialstyrelsen. Idag är han pensionär men fortfarande ordförande i Norrbacka-Eugeniastiftelsen. Han anser att politikerna bemötte funktionshinderrörelsen på ett annat sätt på 80–90-talet.
– Jag arbetade på HCK (nuvarande Funktionsrätt) före min tid på socialdepartementet. Vi hade varje år överläggningar med stats-, finans- och fackministrar som var berörda. Vi satt med Fälldin och Palme och bemöttes med en jäkla respekt. Det där är vi inte i närheten av idag.
Vad beror det på?
– Jag vet inte. Men funktionshinderpolitiken finns inte alls på den politiska dagordningen som för ett par decennier sedan. Jag saknar starka politiska företrädare för området i t ex riksdagen. Så var det inte tidigare, på 80- 90-talet var tex Bengt Lindqvist oerhört respekterad vilket öppnade dörrar.
Hur ser du idag på hur personlig assistans utvecklats fram till idag?
– Det är klart det är bekymmersamt, som ordförande i Norrbacka-Eugeniastiftelsen hör jag ju en del, säger Håkan Ceder.

Håkan Ceder intervjuades av Kenneth Westberg 2024-08-16

Vidare läsning

Handikapp, välfärd, rättvisa, delbetänkande av Handikapputredningen SOU 1991:46

1992/93:159 om stöd och service till vissa funktionshindrade (den ursprungliga LSS-propositionen)