Assistansen i Norge - På väg mot rättighetslagstiftning?
I Norge debatteras det om rättighetslagstiftning eller inte för BPA, brukerstyrt personlig assistanse. Forskaren Jan Andersen vid Högskolan i Lillehammer som forskat om BPA sedan starten ser problem i att en rättighetslagstiftning bara skulle gälla brukare med mer än 20 timmar/vecka.
Han kommenterar också den förändrade assistansmarknaden, där privata företag gör entré och kommuner upphandlar assistans för att hålla kostnaderna nere.
2300 brukare har i genomsnitt 33 tim/vecka
Den personliga assistansen i Norge startade 1990 med ett pilotprojekt i regi av Norges Handikapforbund, pilotprojektet blev senare dagens största assistanskooperativ i Norge, ULOBA. 1 maj 2000 infördes Brukerstyrt Personlig Assistanse, BPA, i Socialtjenesteloven 4-2 och 8-4 för personer med större, bestående funktionshinder som kan vara arbetsledare för sina assistenter. 2006 utvidgades BPA till personer som inte själva kan vara arbetsledare.
Antalet BPA-brukare har ökat från 600 år 2002 till 2300 år 2010. Antalet assistanstimmar/person/vecka har ökat från 16 till 36 år 2002 för att sedan minska till 33 timmar 2010. Jan Andersen har följt BPA sedan starten och är medförfattare till rapporten Stabilitet og endring - Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse.
- Vad som gör systemet kostnadsdrivande är inte främst antalet assistanstimmar, utan till stor del att antalet användare har ökat kraftigt. Att assistanstimmarna minskat på senare år verkar bero på att fler fått färre timmar beviljade. Det kan bero på att kommunerna blivit mer restriktiva eller att de som fick BPA först hade störst behov.
Skillnader och likheter med Sverige
Det finns en rad skillnader mellan Assistansersättning i Sverige och BPA i Norge. Sverige har rättighetslagstiftning i LSS som är en tilläggslag till den svenska Socialtjänstlagen. I Norge beviljar kommunerna efter behov enligt Socialtjenesteloven. Det är inte alla kommuner som har BPA och det finns inget fast belopp för en assistanstimme som gäller alla kommuner. BPA har ingen åldersgräns och är kommunfinansierat förutom att staten täcker 80 % av kostnader som överstiger cirka 900 000 Nkr/år. Vissa kommuner tar ut en avgift för assistanstimmar som anses vara husarbete/hemtjänst om brukaren har en viss inkomst. En annan skillnad mot Sverige är omfattningen berättar Jan Andersen.
- Det finns långt fler brukare i Sverige, och många fler assistansanordnare.
Hur har det svenska systemet påverkat BPA i Norge?
- Å ena sidan har den svenske ordningen varit en inspiratör, särskilt för brukarna. Rättighetsdebatten i Norge är till stor del inspirerad av det svenska systemet. Å andra sidan är norska myndigheter skrämda av kostnadsökningen i Sverige.
Hur har avsaknaden av åldersgräns påverkat BPA?
- De finns inte så många BPA-brukare över 65 år. Det finns ingen tradition bland äldre att söka och få känner till det.
Rättighetslagstiftning enbart för de med många BPA-timmar
Det har under en längre tid diskuterats om att ge en starkare rättighet till de som får BPA, vilket skulle innebära att kommunerna måste bevilja BPA till den som har rätt till detta och en rätt att själv välja arbetsgivarform. Det finns ett förslag som debatteras i Stortinget men det är oklart när det kan tas ett beslut. Det finns ett motstånd mot rättighetslagstiftning berättar Jan Andersen.
- Det finns två huvudargument mot, dels en oro för att det kommer att innebära en betydande kostnadsökning, dels en skepsis mot att ha en separat rättighetslagstiftning i en lag utan en allmän rättighetslagstiftning.
Hur ser det förslag som diskuteras just nu?
- I det förslag som ligger i Stortinget skulle de som beviljas mer än 20 tim/vecka få BPA som en rättighet.
Det skulle innebära att de som har mindre än 20 timmar inte skulle få en starkare rätt, vilket vore dåligt för den gruppen enligt Jan Andersen.
- Det kan bli svårare för den gruppen att få assistans, BPA riskerar då att begränsas till personer med mer än 20 timmar assistansbehov per vecka.
Oenighet om kostnader för en rättighetslagstiftning
Om det blir en rättighetslagstiftning ska kommunerna fortfarande betala. Staten täcker dock fortfarande 80 % av kostnader som överstiger 900 000 Nkr/år för särskilt resurskrävande brukare. Hälsominister Anne-Grethe Ström - Erichsen har motsatt sig en rättighetslagstiftning och har sagt att en den skulle komma att kosta 18 miljarder, medan en utredningsgrupp i Stortinget räknar med uppåt två miljarder, jag frågar Jan Andersen hur det kan det vara en sådan skillnad i bedömningarna.
- I Norge brukar vi säga "tänk på ett tal". Kommunerna haft en tendens att ge BPA-brukarna fler timmar än de fått i ordinarie omsorgstjänster. Detta ökar kostnaderna, och det finns en osäkerhet kring den här trenden kommer att fortsätta eller om kommunerna kommer att strama åt för nya BPA-brukare så att de inte får fler timmar än de hade tidigare i exempelvis hemtjänst.
Den andra osäkerheten är hur många nya brukare det kan bli enligt Jan Andersen som anser att den stora skillnaden i siffrorna beror att man utgår från extrema scenarier.
- Antar du att kommunerna kommer att bevilja mycket mer timmar och många över 65 kommer att söka, får du ett högre tal. Om du däremot tänker att kommunerna kommer att strama åt och att inte så många kommer att söka får du ett lägre tal.
Allt färre har både hemtjänst och assistans
Ca 260 000, inkluderat personer över 65 år, har pleie- og omsorgstjenester i Norge, cirka en procent av dessa har BPA, där ingår också hemsjukvård och hemtjänst. Rapporten Stabilitet og endring - Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse(sid 20) visar att 2010 hade tre av fem BPA-brukare enbart BPA, resten hade även annat stöd, främst hemsjukvård och omsorgslönn/avlastning till anhöriga. Några hade även hemtjänst, men andelen som har både BPA och hemtjänst minskar enligt Jan Andersen.
- Det kan dels bero på att det fler BPA-brukare med behov av färre timmar har fått insatsen, dels att fler brukare blivit tryggare i rollen som assistansmottagare och vill ha allt sitt stöd i BPA.
Finns det studier på om BPA-timmar är billigare än hemtjänst?
- Det finns inga större studier men en rapport som ULOBA beställde av analysföretaget Econ indikerar att assistans är billigare. Det beror på hur kommunerna beräknar kostnaderna, men det finns inget som pekar på att en assistanstimme skulle bli dyrare för kommunen än vanlig hemtjänst.
Hur stor del av assistenterna är anhöriga till brukarna?
- Idag är det få och det diskuteras inte mycket, många anhöriga får fortfarande ersättning via omsorgslön och avlastning. Situationen kan dock komma att ändra sig när alltfler som inte kan vara arbetsledare själva får BPA, exempelvis barn.
Brukare mycket nöjda med BPA
BPA-brukare har intervjuats i flera studier och i Stabilitet og endring - Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse(sid 35ff) framgår det att brukarna är mycket nöjda med BPA enligt Jan Andersen.
- Uppåt 80 % var mycket nöjda, exempelvis med att själva kunna välja assistenter, och bestämma vilka arbetsuppgifter assistenterna kan göra.
Vart går gränsen för vilka arbetsuppgifter en assistent kan göra?
- Det styr du själv tillsammans med assistenterna. Kommunerna brukar inte vilja bestämma inte om detta så länge brukarna är nöjda. 2000 gjorde vi även en undersökning bland assistenter och frågade om de upplevt obehagliga situationer i sitt arbete. Det visade sig att mycket få assistenter upplevt obehagliga situationer, det var bättre än bland personal i hemtjänsten.
Fler säkra arbetsledare samtidigt som fler inte kan ta arbetsledarrollen
I studien Stabilitet og endring - Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse(sid 38) finns tre kategorier som man lät intervjuade brukare identifiera sig med. "Ideologer" som anser sig vara experter på sitt eget liv och att assistansen ska utföras på det mest flexibla sättet för brukaren. Traditionalister, som anser att assistansen ska utformas i samarbete med assistenten och rehabilitister som anser att assistans ska utföras på ett gott utfört sätt. Jan Andersen berättar att mellan 2002 och 2010 ökade ideologerna från 59 till 62 %, traditionalisterna minskade från 37 till 30 % och rehabilitisterna ökade från 4 till 8 %.
- Detta tolkar vi som att en ökande majoritet av ideologer blir säkrare i sin arbetsledarroll, samtidigt som det finns ett ökande andel rehabilitister som inte själva kan ta arbetsledarrollen. Utvidgningen 2006 till personer som inte är arbetsledare själva kan ses som en demokratisering men samtidigt leda till en urvattning av arbetsledarprägeln på BPA.
Assistansmarknaden är i förändring
Assistansmarknaden i Norge domineras av kommunerna och brukarkooperativet ULOBA.54 % har kommunen som arbetsgivare, vilket är en nedgång med 11 procent från 2002. ULOBA har hela tiden stärkt sin ställning på kommunernas bekostnad och har ca 33 %. Andelen som är egna arbetsgivare för sina assistenter ligger stabilt runt 10 %. Privata företag har börjat komma men har hittills bara ca 2 % av marknaden med företag som Dialogue, Adecco, Jag assistanse, Bpa drift och Optimalassistanse. Jan Andersen tror att trenden att ULOBA ökar sin marknadsandel kommer att fortsätta men att de får ökande konkurrens.
- Det kan komma företag som specialiserar sig på särskilda grupper, som till exempel JAG, som etablerat sig i Norge och som är specialiserade på personer som inte själva kan vara arbetsledare. Företag som främst har hemtjänst kommer troligen att vilja bredda sitt utbud till BPA.
Hur tror du att en större andel privata företag skulle påverka BPA?
- Svårt att säga, det kan hända att BPA kommer att se olika ut hos olika utförare. Det finns även en risk att privata företag som ger vanlig hemtjänst vill göra BPA mer lik hemtjänst.
Finns det en debatt om vinstdrivande privata assistansföretag?
- Nej inte ännu, omfattningen är så liten.
Kommunala upphandlingar för att minska kostnader
Assistansen regleras via Socialtjenesteloven 4-2 och 8-4 där det sägs att kommunen ska ha brukerstyrt personlig assistans som en del i sitt sociala utbud.Kommunerna kan idag avgöra vem som tillåts vara arbetsgivare för assistenterna. Det har blivit allt vanligare med upphandlingar, där vissa företag får lägga anbud och få uppdrag att vara BPA-arbetsgivare i kommunen.
- Vi ser att några kommuner försöker utöva starkare kontroll. Tendensen har varit särskilt tydlig i kommuner i det sentrale Østlandsområdet, där kommunerna har velat ha större kontroll över avtalen med leverantörerna.
Kan de kommunala upphandlingarna hota valfriheten?
- Det kan absolut påverka valfriheten. Om kommunerna vill ha godkända leverantörer, bör de se till att det finns många olika att välja mellan.
Hur påverkas ULOBA av de pågående förändringarna i marknaden?
- De märker dels en begynnande konkurrens av privata företag men främst att kommuner vill ha en starkare kontroll av kostnaderna.
När de 14 kommunerna i Vestregionen gjorde en upphandling kom inte ULOBA med som leverantör, eftersom de bojkottade upphandlingen.ULOBA ansåg att upphandlingen bröt mot viktiga principer i BPA, eftersom kommunen begränsar valfriheten till ett visst antal arbetsgivare. ULOBA uppmanar nu istället sina medlemmar att bli egna arbetsgivare för sina assistenter och köpa tjänster av ULOBA.
- Om detta skulle sprida sig skulle ULOBAs ställning minska och istället skulle privata och egna arbetsgivare öka, men jag tror inte det kommer att ske, säger Jan Andersen.
Jan Andersen intervjuades av Kenneth Westberg 2011-11-17
Vidare läsning
Stabilitet og endring - Utviklingen av brukerstyrt personlig assistanse
Forskningsrapport nr 143/2010 av Vegard Johansen, Ole Petter Askheim, Jan Andersen og Ingrid Guldvik
Borger/brukerstyrt personlig assistanse i et samfunnsökonomisk perspektiv
Rapport beställd av ULOBA från analysföretaget Econ