Tomas Agdalen, ISF – ”Schablonbeloppet fungerade innan det blev business i assistansen”
De flesta kommuner saknar tydlig redovisning för hur de använder assistansersättningen. Det är svårt att dra några slutsatser om kommunerna generellt går med överskott eller underskott. Det säger Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) i en ny rapport där de även är kritiska till schablonbeloppet.
– Lika belopp för alla fungerar dåligt på en marknad med så olika sorters anordnare med olika kostnadslägen, säger Tomas Agdalen på ISF.
Oklart vad kommunerna ska betala
I rapporten "Kommunernas kostnader för assistansverksamhet"säger ISF att det varit oklart ända sedan 1994 vad kommunerna exakt ska finansiera med den assistansersättning som betalas ut från Försäkringskassan. Tomas Agdalen är författare till rapporten.
– Assistansersättningen ska tex inte finansiera sjuklöner för assistenter, utökad assistans och de 20 första timmarna för varje assistansberättigad, det ska gå via kommunalskatt och är en del kommunens basansvar.
Detta har inte retts ut ordentligt enligt Tomas Agdalen. Rapporten visar också att redovisning ofta saknas av den assistans som ges den som valt kommunen som anordnare.
– Vad kommunen ger till den assistansberättigade som köper är ofta oklart. De kostnadsslag som rekommenderas av Försäkringskassan är bara rekommendationer som i första hand gäller egna arbetsgivare.
Bristande redovisning av kostnader
Av 157 kommuner som besvarat frågor i ISF:s enkät till rapporten säger 95 att de separerar assistansersättningen från andra intäkter i sin redovisning. 70 kommuner säger att de redovisar assistansersättningen separat för varje brukare. Redovisningen av kostnader är mycket olika och många kommuner räknar in sjuklöner, utökad assistans och de 20 första timmarna i den kostnad de redovisar som assistans säger Tomas Agdalen.
– Kommunerna har dålig koll på hur mycket pengar de betalar för assistans jämfört med vad som kommer in från Försäkringskassan. Därför är det svårt att dra några generella slutsatser.
Borde det finnas krav på att kommunerna redovisar på ett tydligare sätt?
– Staten har svårt att ställa krav på redovisning på det sättet. Det kanske inte är nödvändigt att kommunerna måste redovisa, de kanske ska vara tydligare i vad som är deras ansvar.
Varför är det svårt att kräva att de redovisar?
– Assistans är annorlunda. I äldreomsorg har kommunerna en intäkt via kommunalskatt och gör sedan upphandlingar och köper tjänster. I assistans är det istället individer som köper en tjänst, det passar inte in i systemet.
Vissa kommuner säger sig ha lägre kostnader
I rapporten anger några kommuner att de klarar att utföra assistans under schablonbeloppet. Enligt Tomas Agdalen är uppgifterna dock osäkra.
– Det fanns en hel del som säger att de hade underskott och några som sade sig ha överskott, men på följdfrågor kunde de sedan säga att ”vi tänkte nog fel..” och det blev tvärtom. Det här är osäkra uppgifter.
I rapporten Vad kostar verksamheten i din kommun (sid 32) säger SKL att det finns en generell merkostnad utöver assistansersättningen på 12 % (eller 34 kr/assistanstimme)för Sveriges kommuner.
Vad anser du om SKLs beräkning?
– Jag vet inte om det håller, det får stå för SKL. I vår rapport har vi dock sett att kommunernas beräkningar är bristfälliga.
Oklart med kvaliteten vid låga timbelopp
Ett exempel i rapporten är Leksands kommun som intervjuades av Assistanskoll 2012, och som då sade att de kunde utföra assistans för 220 kr/timme. Leksands kommun betalade därför ut 220 kr i timbelopp till de själva som de beviljar assistans.
– De uppger samma belopp idag, det är inte förändrat, säger Tomas Agdalen.
Men vilken kvalitet har den assistansen?
– Det vet jag inte.
Vet man något om möjligheten att välja anordnare för den som har ett lägre timbelopp, är det någon annan än kommunen som tar emot dem?
– Det vet jag inte heller.
En kommunal paradox
SKL har de flesta år ansett att schablonbeloppet är för lågt och krävt större höjningar än vad som blivit fallet. Samtidigt säger vissa kommuner att de kan utföra assistans långt under schablonbeloppet.
Är inte detta motsägelsefullt?
– Vi får inte ihop det heller. Om några går med ett stort underskott, och andra samtidigt går med ett stort överskott, innebär det en enorm spännvidd. Det är synd att kommunerna inte har bättre koll, det är trots allt tio miljarder kr i assistansersättning som går ut till kommunerna.
Kan det vara de egna ekonomiska intressena som ligger bakom båda ytterligheterna?
– Det är klart det är ett incitament. SKL har alltid legat mycket högt i sin beräkning av sin kostnad när de ger förslag på schablonbelopp.
PLO styr schablonbeloppet
För 2015 har SKL inte krävt en högre schablon utan föreslog liksom Försäkringskassan en ökning med 4 kr till 284 kr, vilket nuvarande regeringen föreslog i sin budget (sid 180). Samma nivå gäller för alliansens budget som antogs i riksdagen den 3 december och som nu gäller för 2015.
Vad kan SKLs lägre krav bero på?
– Det ser jag som en beställning från dåvarande Socialdepartementet. De skrev i budgeten för 2014 (sid 195) att assistansersättningen ska räknas upp med PLO (Pris och löneomräkningen) om det inte finns ett nytt system klart. Om man följer indexet i PLO blir ökningen 4 kr och det nya schablonbeloppet 284 kr.
Så PLO styr schablonbeloppet nu?
– Ja, Försäkringskassan motiverade visserligen sitt förslag med sin vanliga uträkning med lönekostnader och övriga kostnader som ska vara 87 respektive 13 % av schablonbeloppet. Men eftersom en uppräkning med PLO ger 284 kr som nytt belopp för 2015 kan man ana att det ligger bakom.
Vad innebär PLO?
– Det är löneuppräkningen för Sveriges myndigheter, i den finns en inbyggd besparing som alla myndigheter förväntas göra genom effektiviseringar. Detta är nytt för assistansmarknaden som varit van att få ersättning för sina kostnader.
ISF vill se nytt ersättningssystem
ISF säger i rapporten att schablonbeloppet borde ersättas med en ersättning som mer utformas efter de olika anordnarformer som finns.
Borde det vara olika schablonbelopp för olika anordnartyper?
– Jag tror inte man kan ha olika schablonbelopp, man får hitta på något annat.
Vad skulle det kunna vara?
– Det har vi inte skrivit om i rapporten. Vi konstaterar att det nuvarande systemet inte passar för en marknad med så olika aktörer. Ersättningen behöver anpassas efter olika anordnartyper. Det kan göras med en helt annan modell, kommunerna kan tex få ersättning via statsbidrag och upphandla utifrån det.
I ISFs remissvar till assistanserättningsutredningen tar myndigheten avstånd från ett schablonbelopp med olika nivåer och vill istället se en ersättning som motsvarar faktiska kostnader. ISF beskriver kort en modell med en regional upphandling av all assistansersättning där brukare kan välja mellan ett antal anordnare som det ställts vissa kvalitetskrav på. Ersättningen skulle då mer motsvara kostnaden för att utföra insatsen.
– Det skulle likna finansieringen av annan typ av omsorg, säger Tomas Agdalen.
Före 1996 ersattes faktiska kostnader upp till en viss nivå…
– Det blir mycket handläggning, då var marknaden annorlunda, det fanns knappt några privata företag. De kom in i bilden när egna arbetsgivare förbjöds att anställa anhöriga, och när personer som drev andra bolag tog hand om assistansen för en anhörig eller vän.
Dagens modell inte anpassad för företag
Tomas Agdalen säger att det från början inte var tänkt att företag skulle vara assistansanordnare.
– Det finns inte ett spår av det i förarbetena till LSS. Det talas om fristående organ, men då menade man i första hand brukarkooperativ.
Är fördelningen med 87 % till assistenternas lönekostnader och 13 % till övriga kostnader inte anpassat till dagens situation med privata företag?
– Den är tänkt för lämnad assistans till en individ, man kan inte styra företag på samma sätt som personer.
Enligt Fredric Käll i Vårdföretagarna har deras medlemsföretag ett genomsnitt där 80 % går till assistenternas lönekostnader och 20 % till övriga kostnader varav 8-9 % går till löner för administrativ personal. Fredric Käll menar att fördelningen 87/13 är förlegad och borde överges. Tomas Agdalen tycker inte det låter orimligt.
– Det kan vara som han säger, det ISF säger är att schablonen inte är någon bra modell här.
Borde det vara krav på att 87 % går till assistenternas lönekostnader?
– Jag är tveksam till det, det fungerar inte i den svenska modellen. Regeringen ska inte styra lönenivåerna, det ska parterna på arbetsmarknaden göra.
Hur borde man göra istället?
– Jag vet inte riktigt, vi kanske kommer med ett konkret förslag vid ett annat tillfälle. Det kanske är läge för regeringen att titta på det nu.
Behöver schablonbeloppet strypas mer?
ISF har i den tidigare rapporten Assistansmarknaden sagt att anordnare var överkompenserade med 54 kr/assistanstimme jämfört med 2012 års schablonbelopp.
Hur stor anser du att överkompenseringen är idag jämfört med 2014 års schablonbelopp och det fastställda schablonbeloppet för 2015?
– Den kanske är mindre idag,nu när regeringen strypt beloppen för 2014 och 2015.
Behöver det strypas mer?
– Vi säger så här, det är lätt för vissa företag att göra stora vinster, det är svårt att veta om en ny assistanstimme begärs för brukarens skull eller för företagets skull. Det finns starka incitament för att söka fler timmar. Det är ingen bra modell.
Men det finns ju bolag som satsar hela beloppet på kvalitet i assistansen och inte tar ut någon vinst, Arbetsgivarföreningen KFO tex anser att dessa drabbas när ersättningen stryps…
– De känner sig påhoppade nu det stämmer, men även om ersättningen minskar, är det då självklart att det är kvaliteten som får stryka på foten?
Minskas assistansens kvalitet av besparingar?
Många anordnare säger att man anpassar assistansens kvalitet efter de pengar som kommer in i verksamheten.Om man sedan minskar resurserna kommer kvaliteten att minska.
Kan inte en effekt bli att kvalitet i assistansen och delaktighet i samhället som uppnåtts minskas?
– Vi tar inte ställning till om mängden personlig assistanstimmar är den rätta, vi talar om hur assistanstimmarna ska ersättas. Vi vet inte om det är rätt antal timmar, det kanske behövs mer timmar, det beror på vad pengarna går till. Det ISF säger är att schablonersättningsmodellen inte är bra, det går att göra stora vinster om man vill.
Vad är en rimlig vinst?
– Det går inte att säga men företagen verkar vara nöjda inom äldreomsorgen, vilket är ett helt annat system. Jag har inte hört något om övervinster där.
Branschen är upprörd och Vårdföretagarna säger att låga schablonhöjningar, efterskottsbetalning med mera kommer att bli slutet för assistansen som den ser ut idag, vad säger du om det?
– Alla har sina roller i systemet, det är naturligt att de säger så. ISFs roll är bland annat att se till att pengarna används effektivt och vi tycker inte det här systemet garanterar det.
Schablonen fungerade tills det blev business
Tomas Sundberg på Försäkringskassan har i en intervju på Assistanskoll sagt att de inte vet var assistenternas löner ligger i verkligheten. Därför vet de inte om underlaget med beräkningarna av hur mycket som går till lönekostnader på 87 % och övriga kostnader, på 13 % stämmer när de föreslår nivån på schablonbeloppet.
Vad anser du om detta?
– Det bekräftar att det är mycket osäkerhet i systemet. Assistansersättningen var tänkt för att ersätta egna arbetsgivare, kommuner och brukarkooperativ, det är riggat för det. Man såg ingen business i det här från början.
Vad var det som hände som förändrade bilden?
– Jag tror schablonen var bra när den infördes 1996. Sedan hände det saker, när jag satt i LSS-kommitten 2005 började riskkapitalister att ringa oss för att få veta vilka förslag vi skulle lägga. Sedan köptes Frösunda, Assistansia och Olivia av riskkapitalbolag. Assistansen har haft en egen logik och organisk utveckling som alla anpassar sig till, den har levt sitt eget liv.
Har mängden pengar förändrat situationen?
– Det blir en drivkraft i sig som för utvecklingen åt ett visst håll. Få har förstått vad det handlat om.
Vad säger du om det första antagandet 1994 på att behovet skulle vara 40 timmar i veckan/person?
– Det är väl mer eller mindre en officiell hemlighet, vilket dåvarande socialministern Bengt Westerberg antytt, att man medvetet gick fram med en lägre beräkning än man trodde. Här vet vi inte hur stor del av ökningen som beror på underskattning av behovet eller hur mycket som har andra orsaker. Vi vet dock att det finns mycket pengar i systemet och det finns stora aktörer som är här för att tjäna pengar, säger Tomas Agdalen.
Tomas Agdalen intervjuades av Kenneth Westberg 2014-12-04
Vidare läsning
ISF:s rapport "Kommunernas kostnader för assistansverksamhet"
Tomas Agdalen, ISF, "Företagens effektiviseringar kommer inte skattebetalarna till del"
Fredric Käll, Vårdföretagarna – ”Assistansens framtid hotas under 2015”
Tomas Sundberg, Försäkringskassan - "Det finns ingen direkt koppling till verkligheten",