Anna Westin, doktor i offentlig förvaltning, Åbo Akademi – ”Kommunalt självstyre är i konflikt med brukarens rättigheter”

Assistansen bör förstatligas, brukar- och branschråd bör införas och behovsbedömningar bör utgå mer från den sökandes mål och önskningar, säger Anna Westin. Hon varnar för användande av artificiell intelligens i bedömningarna, då kan miniminormer bli normerande.

Anna Westin intervjuades nyligen på Assistanskoll om sin doktorsavhandling Egenmakt och välfärdens praktik där hon undersökt graden av egenmakt för assistansanvändare i Sverige och Finland. Anna Westin intervjuas nu om hur hon ser på personlig assistans i Sverige och vilka förändringar som behövs.

Vilka förändringar behövs i svensk lagstiftning?

Anna Westin konstaterar att trots att LSS–lagstiftningen inte förändrats, har rättspraxis stegvis skärpts de senaste tio åren, vilket begränsat rätten till personlig assistans. En dom i Regeringsrätten RÅ 2009:57 fastslog att grundläggande behov måste vara integritetsnära för att ge rätt till personlig assistans. Därefter har ytterligare begränsande domar tillkommit.
– Många brukare har antingen nekats personlig assistans, fått ett beslut med ett lägre antal timmar eller helt förlorat sin personliga assistans. Detta går emot målet i LSS, då människor förlorat möjligheten att leva som andra.
Vad bör politikerna göra?
– Upphäva de prejudicerande domar som begränsat rätten till personlig assistans. Uppdelningen mellan grundläggande behov och övriga behov behöver förändras.
Anna Westin anser också att en persons funktionsnedsättning ska bedömas utifrån funktionsförmåga och inte efter diagnos.
– Det skulle behövas en ny statlig utredning som ser över och stärker brukarens sociala rättigheter och specifikt rätten till personlig assistans.

Assistansen bör förstatligas

Utöver det bör kommunerna kopplas bort som ansvarig myndighet för att bevilja personlig assistans. Kommunalt självstyre är i konflikt med assistansanvändarens sociala rättigheter, menar Anna Westin.
– Om du fått assistans i en kommun är det inte säkert att du får det om du flyttar till en annan. Det är ett hot mot rättssäkerheten.
Det har nyligen tillsatts en utredning som ska föreslå hur all assistans ska förstatligas, där personer med kommunala assistansbeslut ska kunna behålla sin rätt till personlig assistans. Anna Westin anser att om detta ska fungera måste samtidigt de prejudicerande domar som begränsat rätten till personlig assistans tas bort.
– Annars riskerar många att förlora sin personliga assistans. Det är därför viktigt att noga utreda konsekvenserna av ett förstatligande. Jag blir även orolig att man samtidigt i den allmänna debatten ser ett kommunalt huvudmannaskap som ett alternativ vilket vore något av en katastrof då kommunernas handläggare kan besluta väldigt olika utifrån olika praxis och ekonomi inom kommunerna. Jag saknar ett alternativ för utredningen där man likt Finland genomför stora politiska reformer som flyttar över myndighetsansvaret för vård och omsorg till nya regionala välfärdsområden. På detta sätt försöker man åstadkomma en mer jämlik vård och omsorg där inte kommunens ekonomi och politiska vilja är avgörande.

Behovsbedömningar av personlig assistans

Den skärpta rättspraxisen har gjort att Försäkringskassans behovsbedömningar strider mot lagens intentioner, säger Anna Westin som hänvisar till forskaren Barbro Lewin som anser att ”rätten till delaktighet ska utgå från individens mål i livet”.
– Försäkringskassan bör ta ett helhetsgrepp och göra en bedömning förenlig med LSS–målen. Handläggare måste då i praktiken utgå från förmågan och önskemålen hos individen med funktionsnedsättningen. Det var också tydligt då jag gjorde min studie att kommunerna kunde besluta mycket olika kring de grundläggande behoven vid beslut om personlig assistans.
Brukarens självbestämmande kräver bedömningar som inte bara utgår från tidsberäkningar kring olika moment, säger Anna Westin.
– I Norden behöver vi gå från kvasirättigheter till att stärka medborgarens sociala rättigheter juridiskt. Vi ska inte likt USA jaga miniminormer utan se miniminormer som en undre gräns för alla. Assistansbedömningen ska avgöra vad som behövs ytterligare för att garantera en fungerande helhet. Det handlar ytterst om att skapa en fungerande livssituation där brukaren kan leva ett så självbestämt liv som möjligt.

Precisering av rättigheter kan drabba den enskilde

Men det finns en fara i att göra sociala rättigheter alltför preciserade. Rättigheterna kan tvärtom försvagas, om behovsgrunderna blir för snäva, varnar Anna Westin.
– Paradoxalt nog kan en precisering av sociala rättigheter medföra en fragmentisering av rättigheterna där fokus för rättssäkerheten skiftar från den enskildes rättssäkerhet till att öka det administrativa systemets effektivitet och kontroll av den enskildes skyldigheter. Rättigheterna blir då beroende av om individen, har kraft och förmåga att själv tillvarata sina rättigheter.
Hur kan man hitta en balans?
– Jag vill se en systemförändring där kunniga handläggare inte bara bedömer behov av tid för främst olika moment kring vård och omsorg utan också ges möjlighet att själva utifrån brukarens önskemål om saker hen vill göra i livet kan besluta generellt om övriga skäl. Handläggare måste få en större flexibilitet att kunna individanpassa sina beslut men det kräver större ekonomiska resurser. Handläggare bör ges större möjlighet att besluta utifrån lagens intentioner istället för interna styrdokument.

Varnar för artificiell intelligens i bedömningarna

Handläggare kommer inom en snar framtid kunna använda AI, artificiell intelligens för att göra olika beräkningar för bidrag och stöd, säger Anna Westin och varnar för att det kan skapas en byråkratisk standardisering där en robot gör utkast till beslut utifrån inprogrammerade miniminormer.
– Det kan bli ett digitalt skruvstäd. I värsta fall splittras assistansen i små bitar utan helhetsperspektiv kring brukarens självbestämmanderätt. Brukaren riskerar fångas i en chimär av inflytande; utan möjlighet till flexibilitet och anpassning.
Digitaliseringen skulle, rätt använd, kunna vara en väg framåt men riskerar att skapa ytterligare standardisering och vanmakt för individen, fortsätter Anna Westin.
– En del tror att beslutsfattandet blir mer rättssäkert med en robot men algoritmer är skapad av människor varför en robot inte är mer rättssäker än den organisation som finns omkring den. Fel använd riskerar digitaliseringen bli lika begränsande som Försäkringskassans normering vid assistansbeslut under senare år.

Oroas av matematisk modell

Tommy Andersson, professor vid Lunds universitet utvecklar en matematisk modell med mål att prissätta assistanstimmar och där assistansanvändare får olika timbelopp, Anna Westin säger sig bli mycket oroad.
– För det första delar jag inte Anderssons åsikt om att det finns övervinster inom den personliga assistansen då det mesta går till löner för personliga assistenter. Dagens schablonbelopp per assistanstimme har heller inte räknats upp riktigt under många år även om en liten justering skedde 2020. För det andra uppfattar jag förslaget vara ett sätt att stycka upp den personliga assistansen så att ekonomi och effektivitetsvärden går före demokrativärden.
Anna Westin menar att syftet med personlig assistans är att assistansanvändaren ska kunna leva ett så självbestämt liv som möjligt. Om assistansen styckas upp i små, små moment riskerar helhetsbedömningen kring vardagen att bli fel och resultatet blir en kvalificerad hemtjänst i stället för en personlig assistans.
– Det måste få finnas en slags ”egentid” för brukaren att välja och leva sitt eget liv. För det tredje har jag svårt att tro att brukare kan erhålla en mer rättvis bedömning om man ger assistanstimmar olika värde, det blir snarare svårare för brukaren att försvara sina rättigheter när systemet för personlig assistans blir mindre överskådligt.

Fusk och kriminalitet

Anna Westin anser att en viktig förklaring till att förekomsten av fusk är att marknaden för personlig assistans tidigare var helt oreglerad. Fram till 2010 krävdes inget tillstånd för att vara assistansanordnare och ingen myndighet utövade tillsyn.
– Min reflektion är att i Sverige har politiker och myndigheter istället för att införa strängare kvalifikationer och kontroll av anordnare valt att låta enskilda brukare betala priset av en strängare rättspraxis genom prejudicerande domar i Högsta förvaltningsdomstolen. Detta trots att fusket i Sverige främst skett av företag.
Vilka åtgärder mot fusk ser du som mest effektiva?
– Det är viktigt att omöjliggöra att arbetstillstånd inom personlig assistans utnyttjas systematiskt för assistansbedrägerier, illegal migration och arbetskraftsexploatering. Om brukaren inte är född i Sverige är det nödvändigt med fördjupade försäkringsmedicinska utredningar, eftersom det kan saknas historisk medicinsk dokumentation om funktionsnedsättningar eller vissa underlag.

Vinstdrivande företag inom personlig assistans?

Anna Westin berör inte vinstfrågan direkt i sin avhandling men hon säger sig se ett behov av att reglera marknader för välfärdstjänster.
– Valfrihet för brukaren är en förutsättning för egenmakt. För att åstadkomma detta krävs fungerande kvasimarknader med vouchersystem (kontantstöd) som brukaren kan använda för att välja assistansanordnare.
Bör man reglera vinstuttag?
– Nej, jag ser inget behov av att reglera vinstuttag. Istället bör politikerna reglera marknaden så att oseriösa företag inte kan verka på området. Företag kan ta ut vinst på många sätt, det är orealistiskt att via politiska beslut reglera hur företag gör detta.
På vilka sätt kan man reglera marknaden?
– Detta bör nog främst ske genom att ändra i kraven vid tillståndsprövning men man kan också politiskt överväga att förbjuda riskkapitalbolag på marknaden som ofta inte har den långsiktighet som krävs för brukaren. Jag vill se många olika aktörer på marknaden, också företag men helst inte oseriösa företag.

Obligatoriska brukarråd

Ökat bemyndigande av assistansanvändare är ett sätt att demokratisera offentlig förvaltning och i förlängningen välfärdsstaten, säger Anna Westin.
– Brukaren bör ges röst att delta både i politiska processer och i vardagen som brukare av sin välfärdstjänst. Ett sådant synsätt på egenmakt för brukaren bör vara centralt i en modern offentlig förvaltning. I Finland finns obligatoriska handikappråd i kommunerna. Ett sätt att demokratisera välfärden och personlig assistans i Sverige kan vara att införa obligatoriska brukarråd och branschråd på regional och statlig nivå och att personlig assistans utvärderas i dialog med dessa råd, säger Anna Westin.

Independentlivingrörelsens roll

Som progressiv politisk rörelse har Independentliving–rörelsen varit helt avgörande för framväxten av rättigheter för personer med funktionsnedsättningar och för själva assistansreformen, säger Anna Westin.
– Det är en mycket viktig medborgarrättsrörelse.
Anna Westin ser dock faror i rörelsens ideal att assistansanvändaren själv verkställer sin assistans som arbetsledare i brukarkooperativ eller som egen arbetsgivare.
– Dels får brukaren i praktiken ofta agera arbetsgivare dygnet runt för att trygga att hen har vikarier, dels orkar inte alla ansvara för detta själva. Denna tolkning av Independentliving–rörelsens ideal om frihet ter sig för mig för smal och kan tolkas lite elitistiskt där de med mer omfattande funktionsnedsättningar kan känna sig utanför.
Anna Westin nämner hur ett brukarkooperativ i hennes studie, utvecklat en assistans utifrån assistansanvändarens önskan om nivå av inflytande.
– Brukarkooperativet visade att frihet och självbestämmande också handlar om respekt för allas vår frihet och rätt att vara olika, säger Anna Westin.

Anna Westin intervjuades av Kenneth Westberg 2022–01–04

Vidare läsning

Egenmakt och välfärdens praktik – En jämförande studie av brukarens inflytande inom olika organisationer som anordnar personlig assistans i Finland och Sverige
Doktorsavhandling, Anna M. Westin, Åbo Akademi. 2021