Barbro Lewin, funktionshinderforskare - ”Försäkringskassan ska inte sätta normerna för LSS”
LSS-reformen urholkas när intentionerna med lagen är på väg att gå om intet. Det befarar Barbro Lewin som anser att det ökade antalet avslag på nyansökningar och att många förlorar assistansersättningen är en konsekvens av en fragmentiserad bedömning där Försäkringskassan inte tar hänsyn till helheten.
Barbro Lewin tillhör forskarnätverket vid Centrum för forskning om funktionshinder, Uppsala Universitet. Hon deltog som expert i Kalla Faktas uppmärksammade reportage "Avslag till varje pris" i TV4. Hon menar att det ökade antalet avslag på nyansökningar om personlig assistans, och att många förlorar assistansersättningen vid omprövningar är en konsekvens av att Försäkringskassan inte tar hänsyn till värdet helhet som är ett fundamentalt begrepp i LSS.
– Försäkringskassan fragmenteriserar behoven. I sin Vägledning för assistansersättning redovisar man helt korrekt helhetssynen som en av reformens grundläggande principer. I sin genomgång av grundläggande behov i Vägledningen för assistansersättning 2003:6 version 12 (sid104) är man också tydlig med att 9 a § LSS är en ”särskild bedömning” och att den inte ska blandas ihop med en ”helhetsbedömning” av personens funktionsnedsättning och hur många timmar den sökande behöver hjälp!
Fragmentiserad omsorg med många kockar
Problemet är enligt Barbro Lewin om och hur helhetsbedömningen blir när grundläggande behov istället tolkas som andra personliga behov, som då istället kan komma att tillgodoses enligt t ex Socialtjänstlagen med kommunen som huvudman. Hon anser att det blir en fragmentiserad omsorg med flera kockar inblandade.
– Det var ju den problematiken politikerna ville komma ifrån genom insatsen personlig assistans. Många har anledning att känna sig besvikna. Även många anhöriga som får dra ett tungt lass när man ska hjälpa sina närstående att överklaga och kanske till och med behöva bli indragna i själva omvårdnaden. Vilka samhällskostnader får vi då istället?
Försäkringskassan blir normerare
Barbro Lewin menar att personlig assistans skiljer sig från andra LSS-insatser så tillvida att det inte bara är lagen och dess förarbeten som normerar utan även Försäkringskassan. Hon hänvisar till Regeringsrättens dom Mål 5321-07 som bekräftade att enbart sk integritetsnära delar av grundläggande behov är grund för att få assistansersättning. Den domen ligger nu till grund för Försäkringskassans tolkning av vad som ”bör beaktas vid bedömningen av rätt till personlig assistans”. Men Barbro Lewin tycker inte att Försäkringskassan förstår LSS intentioner, framför allt inte helhetssynen på de assistansberättigades behov.
– Det är en sak att jurister och forskare kan analysera varje del för sig. Men i en praktisk tillämpningssituation, som den en handläggare och utförare befinner sig i, måste självklart alla delarna finnas med i en samlad bedömning. Det finns inga vattentäta skott mellan så kallade grundläggande behov och andra personliga behov. De grundläggande behoven att kunna kommunicera och att assistenten känner personen väl är exempelvis en förutsättning för allt stöd – att visa hur man vill ha det och känna en sådan tillit att man också kan ta emot stödet.
Förstår Försäkringskassans jurister inte eller struntar de i LSS och i så fall varför?
– Problemet är politiskt. Det uppkom redan efter regeringsskiftet 1994. Den nya, socialdemokratiska regeringen med Göran Persson i spetsen insåg att assistansreformen skulle bli mycket dyrare än beräknat. En assistansutredning tillsattes i syfte att tydligare definiera vad personlig assistans skulle vara. Utredningen ledde till att de grundläggande behoven 1996 infördes som en grund för rätt att få personlig assistans och man hoppades därmed få en bättre kostnadskontroll. Förändringsarbetet verkar ha gått mycket fort och enligt min mening är det här som roten till det onda ligger.
Skillnaden mellan "goda levnadsvillkor" och "skälig levnadsnivå"
Det finns en motsägelse i beslutsprocesserna på Försäkringskassan säger Barbro Lewin. Deras handläggare ska använda olika professionella bedömare; läkare, arbetsterapeuter, psykologer och logopeder för att bedöma individens funktionsnedsättningar och funktionsförmåga. Enligt hennes erfarenhet tas deras kunskap dock inte alltid tillvara vid behovsbedömningarna, de kommenteras inte ens. En annan problematik gäller tolkningsföreträdet. Enligt LSS ska individen ha stort inflytande, alltifrån beslut till utförandet.
– Vem äger behoven? I den samlade bedömningen ska också individens vilja, intressen och önskemål vägas in. Det är det som ger möjligheten till ett brett engagemang i olika livssituationer och som är målet med LSS. Det förutsätter en hög kvalitet på stödet som ska vara så anpassat och utfört så att individen upplever goda levnadsvillkor. Det kräver en hög ambitionsnivå av huvudmännen och är något annat än Socialtjänstlagens lägre och mera materiellt inriktade skäliga levnadsnivå.
Rättssäkerheten hotas när kassan hänvisar till prejudicerande domar
Enligt Barbro Lewin tar inte Försäkringskassans vägledning upp goda levnadsvillkor som de är beskrivna i LSS eller i förarbetena till lagen. De förlitar sig i stället i hög grad på förvaltningsdomar. Därmed riskerar man att styra handläggningen i en annan riktning än de politiska intentionerna.
– Den starka fokus på individen, som formuleras i termer av rättigheter, sätts ur spel när handläggare hänvisar till domar som rör andra individer, som inte kan anses ha en likartad situation. Lika fall behandlas inte lika. Man verkar betrakta personer med funktionsnedsättningar som en homogen grupp. Men det finns tre personkretsar enligt LSS och det finns avgörande skillnader dem emellan. Om man tittar närmare på Regeringsrättens dom Mål 5321-07 kan man se att det fallet gäller en forskare med intakt intellektuell förmåga, som rimligen tillhör LSS personkrets 3. De som tillhör den personkretsen kan vanligen styra sin personliga assistans. Personer som tillhör personkrets 1 och 2 har intellektuella funktionshinder. De grundläggande behoven ”kommunikation” och ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om personen” har ofta en helt annan och vidare innebörd än för personer i den tredje personkretsen.
Barbro Lewin påpekar att följden kan bli att ytterligare en rättssäkerhetsaspekt hotas, nämligen rättstillgängligheten.
– Rättstillgängligheten innebär att kunna bli prövad utifrån förarbetenas intentioner när inte lagtexten räcker till.
Försäkringskassan reducerar ”kommunikation” och ”annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om personen”
De fem grundläggande behoven är personlig hygien, måltider, klä av och på sig, kommunicera med andra och annan hjälp som förutsätter ingående kunskap om personen. De tre första är enligt Barbro Lewin materiella till sin karaktär. Hon menar att även begreppet kommunikation nu håller på att reduceras till något materiellt.
– Kommunikation tolkas alltmer enbart som behovet att uttrycka önskemål om att få basbehoven, de första tre grundläggande behoven, tillfredsställda. Men kommunikation är mycket mer än så enligt LSS. Den är nödvändig i många andra livssituationer.
För att kunna kommunicera sina viljeyttringar, hur man vill ha sitt stöd och hur man vill leva sitt liv krävs ett mer kvalificerat stöd enligt Barbro Lewin, där assistenten har ingående kunskaper om den man ger assistans till. Annars riskerar den assistansberättigade att enbart få sina fysiska behov tillfredställda, att få sova, äta och gå på toaletten.
– Goda levnadsvillkor handlar om mer än så. I Försäkringskassans vägledning redovisas bara rättspraxis avseende motivations- och aktiveringsinsatser samt tillsyn. Men livet är något mer än att aktiveras och motiveras eller skyddas från farligheter. För att uppleva goda levnadsvillkor måste man också ha möjligheter till delaktighet i både det lilla och stora livet och att få förverkliga sig själv efter sina förutsättningar och önskemål. Jag kan förstås inte finna i Försäkringskassans vägledning att handläggare inte får lyfta fram dessa, ytterst privata, personliga, integritetskänsliga komponenter som innebär att man behöver LSS-insatsen personlig assistans. Men i vilken utsträckning gör de det?
Kostnadseffektivitet i första hand när demokrati och rättssäkerhet åsidosätts
Barbro Lewin påpekar att många idag är överens om att den starka välfärdsstaten generellt är på tillbakagång. Det gäller hela välfärdsområdet skola, vård och omsorg. Detta syns nu även i bedömningen av assistansersättning.
Det är en mörk beskrivning av framtiden…
– Det här är en fråga för ansvariga rikspolitiker. Den ursprungliga normeringen har uppenbart satts ur spel och frågan är om de tycker att Försäkringskassans nya normeringsinriktning ska gälla i fortsättningen eller om de är beredda att återupprätta LSS.
Barbro Lewin berättar att hon följt sin man Leif Lewins utredning "Staten får inte abdikera" om problemen i den svenska skolan.
– Vid frukostbordet har min man Leif Lewin och jag diskuterat den generella problematiken. Regeringen måste återta normeringsmakten, inte delegera bort den till Försäkringskassan och kommunerna. Det måste till en tydligare lagtext och större inflytande för Socialstyrelsen att utfärda bindande föreskrifter. Om dagens eller morgondagens regering visar en sådan vilja och verkligen omsätter den i handling, kommer åtminstone jag att se ljusare på framtiden, säger Barbro Lewin.