Länsstyrelsen - "Kommunala riktlinjer begränsar ofta den assistansberättigade"
Enligt Länsstyrelsernas rapport Kommunala riktlinjer - till hjälp eller stjälp? från januari 2007 begränsar kommunala riktlinjer ofta den enskildes rättigheter vid bedömning av insatsen personlig assistans.
Lars-Erik Gotthard, socialkonsulent på Länsstyrelsen, Västra Götalands län, anser att Socialstyrelsen till viss del lämnat över tolkningsföreträdet av LSS-lagstiftningen till SKL, Sveriges kommuner och landsting.
Kritiken mot kommunerna i rapporten "Riktlinjer - till hjälp eller stjälp"
I rapporten sägs det att 128 av landets 290 kommuner har riktlinjer för bedömning av LSS-insatser och 63 kommuner planerar att skaffa sig sådana. Riktlinjerna sägs ofta skapa begränsningar av den enskildes rättigheter.
Begränsningarna som tas upp är att kommunen utgår från Socialtjänstlagens "skälig levnadsnivå" istället för "goda levnadsvillkor" som beskrivs i LSS. Kommunerna kan även ha riktlinjer om att en LSS-insats alltid ska tidsbegränsas, att den utesluter rätt att söka andra LSS-insatser, att den bara kan beviljas i viss omfattning eller inom ett visst geografiskt område.
30 kommuner menar att beslut om personlig assistans alltid ska tidsbegränsas. Drygt 25 kommuner begränsar assistansberättigades möjligheter att resa för. 37 kommuner har olika typer av begränsningar kring vad som får utföras kring städning, tvätt, inköp och trädgårdsarbete.
Vissa kommuner verkar dock ha tagit till sig kritiken sedan rapporten kom. I Social tillsyn länsstyrelsernas iakttagelser under 2006 och 2007 som publicerades juni 2008 sägs det att flera kommuner hade reviderat sina riktlinjer och att de blivit mer enhetliga i landet.
Lars-Erik Gotthard om kommunala riktlinjer
Lars-Erik Gotthard är socialkonsulent på Länsstyrelsen i Västra Götalands län. Han var med på alla granskningar, beslut och uppföljningar av riktlinjerna hos kommunerna i Västra Götaland och har även suttit med i en referensgrupp till LSS-kommitten. Lars-Erik Gotthard anser att riktlinjer är befogade om de ger vägledning kring hur bedömningar ska gå till rent metodiskt, för att garantera att bedömningar går till på samma sätt för alla eller om de rör anmälningsskyldighet.
- Vi är däremot inte förtjusta i riktlinjer för hur saker ska utföras och hur den enskilde ska få sitt stöd. Hela lagstiftningen bygger på individualisering och ett flexibelt synsätt, där individens behov står i centrum.
Riktlinjerna får enligt Lars-Erik Gotthard inte innehålla beskrivningar som försvårar en individuell bedömning.
- Det är individens behov som ska styra vilka insatser det ska vara och hur de ska se ut. Vi har inte sett exempel på att riktlinjer har fyllt någon funktion här, jag tycker ramarna i LSS är tillräckliga. På direkta frågor kan kommunerna ibland säga att "vi följer inte alltid riktlinjerna ändå, det blir ändå individuellt i slutänden", då kan man undra varför riktlinjerna finns.
Om att tidsbegränsa beslut om assistans
Att beslut om personlig assistans tidsbegränsas är inte så vanligt enligt Lars-Erik Gotthard men det ifrågasätts av Länsstyrelsen när det förekommer.
- Det finnas en slentrianmässighet att blanda olika begrepp, kommunen kan tala om uppföljning efter ett år, vilket kan bli oklart och oroande för den enskilde, de kan även tala om omprövningar, ett begrepp som egentligen inte finns i LSS.
Hur ser du på omprövningar av beslut om personlig assistans?
- Det är något vi försöker stävja, om en tidsbegränsning finns ska den vara klart angiven med datum. Är den inte det är det ett tillsvidarebeslut vilket inte kan omprövas eller upphävas utan giltig anledning.
Vad är en giltig anledning?
- Kommunen kan bara ompröva om väsentligt förändrade förhållanden gäller mot när beslutet togs. Att du blivit av med funktionsnedsättningen eller du flyttar hemifrån är exempel på när en omprövning kan vara aktuell. Det beror på vad det gäller för insats.
Lars-Erik Gotthard om begränsningar av assistenters arbetsuppgifter
Riktlinjer som i detalj beskriver vad som kan eller inte kan ingå i personlig assistans motverkar direkt syftet med assistansen menar Lars-Erik Gotthard.
- Hur den personliga assistansen ska utformas och vilket stöd som ska ingå måste vara en bedömning i varje enskilt fall och alltid vägas mot goda levnadsvillkor.
Tierps kommun begränsar vad som kan göras av en assistent, exempelvis får assistenten inte inhandla toalettpappersbalar..
- Ja, jag ser inget lagligt utrymme för en sådan hållning. Den här typen av begränsningar har vi sett mycket i hemtjänsten men det är ovanligt när det gäller personlig assistans. I Tierps kommun finns samma regel för bostad med särskild service, det är ytterst anmärkningsvärt. Inköp och städning måste bedömas individuellt, om du vill köpa en bal toalettpapper därför att det är billigare, skulle du då inte få göra det?
Kan tanken vara att det är tungt att frakta toalettpappersbalen?
- Arbetsmiljöskäl ja, men det måste isåfall lösas på ett annat sätt, assistansen är till för att få hjälp med det du inte klarar av.
Gräsklippning är inte heller tillåtet..
- Trädgårdsskötsel har ofta diskuterats, där har vi framfört till LSS-kommittén att det finns en svårighet i definitionen av vad personliga behov innebär, gränsen borde definieras bättre här.
Socialstyrelsen har talat om en kvardröjande hemtjänstkultur?
- Utan använda det ordet tycker jag att ett generellt problem är att kommunerna har svårt att hålla isär skillnaden mellan skälig levnadsnivå och goda levnadsvillkor. Det finns tankar om att "om inte de äldre får den här servicen, varför ska de funktionshindrade få det". Här handlar det mer om attityden till hur ett liv för en person med funktionsnedsättning ska se ut och vad som är goda levnadsvillkor. Levnadsvillkor kan bara hanteras individuellt, vad som är gott för den ene behöver inte vara gott för den andra. Det är inte en levnadsnivå som i Socialtjänstlagen, där en likadan nivå sätts upp för alla.
Om begränsningar av resor och assistansomkostnader för den assistansberättigade
Lars-Erik Gotthard anser att riktlinjer med generella begränsningar som anger vart man får resa, hur ofta och hur länge man får vara borta inte ska få finnas.
- Riktlinjerna kan handla om hur assistansen får användas på resor och överhuvudtaget utanför hemmet. Fokuset hamnar ofta på hemmet, och i andra sammanhang omgärdas assistansen då med restriktioner, exempelvis att assistansen inte får användas i skola eller daglig verksamhet.
På resor begränsar många kommuner assistenternas omkostnader enligt Lars-Erik Gotthard.
- Det var en överraskning för oss när vi granskade riktlinjerna. Detta innebär att den enskilde inte kan utnyttja sin insats. En vanlig begränsning var att omkostnader vid en resa tillåts så länge det täcks av schablonbeloppet, annars blir det ingen resa. Det kan också innebära att den assistansberättigade bara får göra fem resor med övernattning per år. Hur man kan säga så är en gåta för oss eftersom du alltid har dina assistanstimmar.
Hur borde kommunerna agera?
- Vi säger till kommunen att den personalpolitik de har och hur de tillämpar kostnadsersättningar för personal har ingenting att göra med insatsen för den assistansberättigade. Har du timmar för att få personlig assistans så är insatsen inte begränsade till en viss plats, den är tvärtom kopplade till den plats där du befinner dig. Då ska assistansanordnaren ta den kostnaden det innebär att assistenter vistas någon annanstans. Hur de sedan löser det är en facklig fråga, det går exempelvis att göra lokala lösningar inom kollektivavtalen för hur arbetstidslagen ska hanteras.
Lars-Erik Gotthard anser att riktlinjer för omkostnader inte tar hänsyn till att en person med funktionsnedsättning exempelvis kan vara aktiv i föreningslivet på nationell nivå, vilket kan innebära kurser och styrelsemöten.
- Det handlar om ett synsätt, man bortser från att en person med funktionsnedsättning i princip kan vara lika aktiv som vem som helst.
Ska det finnas ett tak för omkostnader?
- I princip ska det inte finnas något tak, problemet kan inte vara så stort som kommunerna vill göra gällande. I de här sammanhangen vill de gärna tala om ytterligheter med jordenruntresor, men det är inte verkligheten, för de flesta handlar det kanske om en tur till Danmark. Däremot bör den assistansberättigade planera med kommunen för att få ner kostnaderna, genom att exempelvis ha avtal med olika resebolag.
Lars-Erik Gotthard om att kommunerna inte redovisar vad assistansersättningen går till
En stor skillnad gentemot privata anordnare är hanteringen av schablonbeloppet. Lars-Erik Gotthard säger sig inte känna till en enda kommun som kan redovisa hur mycket de använder till löner och hur mycket som sedan finns kvar per individ. Detta borde de göra om de samtidigt säger att den assistansberättigade bara ska få resa för det som ryms inom schablonbeloppet.
- Den assistansberättigade borde få veta hur pengarna används, särskilt om han/hon bara kan resa när det blir pengar kvar. Nu är kommunerna starka och SKL, Sveriges kommuner och Landsting hävdar att de inte behöver redovisa detta. Här tror jag att många assistansberättigade upplever en oerhörd frustration.
Samtidigt har enligt Lars-Erik Gotthard många av kommunens brukare inga omkostnader alls, när det handlar om personer som inte gör något utöver det basala.
- Man kan undra vart de pengarna tar vägen. Här är det tråkigt om det inte tas ett starkare grepp runt den enskilde och dennes möjligheter att kontrollera vad pengarna går till, säger Lars-Erik Gotthard.
Om vem som har företräde i att uttolka lagen, SKL eller Socialstyrelsen
Hur det blir i praktiken för de assistansberättigade i kommunen styrs enligt Lars-Erik Gotthard av vem som ligger i framkant i att uttolka lagstiftningen.
- Staten borde ligga främst här, i detta fall är det Socialstyrelsen och i viss mån länsstyrelserna. Om vi inte tar den platsen lämnar vi utrymme för intresseorganisationerna, så är alltid. SKL, Sveriges kommuner och Landsting företräder kommunernas intresse av bland annat kostnadseffektivitet. SKL har ett ansvar att inte gå emot lagen, men om det finns ett tolkningsutrymme så kan de skaffa sig ett tolkningsföreträde, vilket de till stor del har gjort.
SKL vill ju förstatliga alla LSS-insatser..
- Jovisst, men det skulle du kunna säga om mycket. Du skulle kunna säga samma sak om ungdomsvården, missbruksvården eller äldreomsorgen som snart blir en jätteutgift. Att SKL vill förstatliga LSS-insatser handlar mycket om att det inte varit kommunernas ansvar tidigare, assistansersättningen är dessutom udda för kommunerna eftersom det är den enskildes ersättning, de tycker det är obekvämt att inte kunna fördela och prioritera pengarna mellan olika behov, säger Lars-Erik Gotthard.
Lars-Erik Gotthard intervjuades av Kenneth Westberg 2008-08-27
Vidare läsning
2007 Länsstyrelserna: Att kommunala riktlinjer begränsar självbestämmandet för den assistansberättigade.
Kommunala riktlinjer - till hjälp eller stjälp?
Juni 2008, Socialstyrelsen i samarbete med Länsstyrelserna
Social tillsyn länsstyrelsernas iakttagelser under 2006 och 2007 Sid 51-61 (PDF)
LSS Riktlinjer Tierps kommun (PDF)