Lennart Erlandsson, lektor i juridik – ”Försäkringskassans vägledning används som om den vore en giltig rättskälla”
Försäkringskassans interna meddelanden och vägledningar får inte användas som grund för att ändra lagtolkningen vid bedömningar av assistansersättning. Istället ska lagstiftningens målsättning styra anser Lennart Erlandsson, lektor i juridik vid Högskolan i Kristianstad.
Nya hårdare bedömningar infördes 2008
Inspektionen för socialförsäkringen redovisade i en rapport i nov 2014 att antalet avslag på ansökningar om assistansersättning samt indragen assistansersättning har ökat sedan tiden kring 2008. De förändrade bedömningarna inleddes med ett internmeddelande november 2007 där Försäkringskassan skriver ”hur vart och ett av de grundläggande behoven enligt 9 a § första stycket Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade ska bedömas”. Tolkningen var att bara integritetskänsliga delar av de grundläggande behoven (måltider, hygien, av/påklädning, kommunikation osv) ska räknas när assistansbehovet bedöms. Detta infördes senare i Försäkringskassans vägledningsdokument för sina handläggare och bekräftas i en dom från Regeringsrätten år 2009.
Avhandlingen
Hur är det möjligt att tillämpningen av en lag ändras på detta sätt när själva lagtexten inte gjort det? Lennart Erlandsson presenterade 2014 doktorsavhandlingen Rätt, Norm och Tillämpning- en studie av normativa mönster vid beslut enligt LSS tre arenor. Den handlar om hur myndigheter och domstolar tillämpar LSS och på vilka grunder myndigheter fattar sina beslut. Han säger att den nämnda regeringsrättsdomen (målnr 5321-07) om grundläggande behov tolkas felaktigt.
– Domen har fått ett alldeles för stort genomslag, som den inte skulle ha fått inom andra rättsområden.
Kassan får inte styra lagtolkningen
Lennart Erlandsson anser att Försäkringskassans interna meddelanden och vägledningar inte får användas som grund för att ändra tolkningen av gällande rätt, vilket började ske redan innan regeringsrättsdomen kom 2009.
– Försäkringskassan tillämpar inte det som kallas ”juridisk metod”, i sitt beslutsfattande, det vill säga att hålla sig till lagstiftningens målsättning.
Hur menar du att Försäkringskassans vägledning inte ska vara grund för beslut?
– I juridiken talas det om rättskällor och de som får användas utöver lagtexten är förordningar (från regeringen), föreskrifter (från myndigheter), prejudikat (från domstolar) och framförallt lagens förarbeten (utredningar, proposition mm). Det är i förarbetena man ser vad lagstiftarna hade för syfte med lagen.
Enligt den svenska regeringsformen delegerar riksdag rätt att utfärda föreskrifter, det vill säga bindande regler om hur en lag ska tillämpas. Myndigheter kan få sådan befogenhet.
– Försäkringskassan har inte fått någon sådan befogenhet när det gäller området assistansersättning. Flera svenska forskare i juridik delar denna uppfattning. Försäkringskassan kan mycket väl formulera allmänna råd med hänvisningar till olika domar, men får inte styra lagtolkningen, till exempel med konsekvens att bedömningar blir mer restriktiva.
Kassans vägledning får för stort inflytande
Detaljerade handböcker har en lång tradition i Sverige och Försäkringskassan har stora resurser att centralt utfärda vägledningsdokument på hundratals sidor, som handläggarna sedan måste följa. I dessa menar Lennart Erlandsson att man hänger upp sig på enskilda ord som ”varaktighet”, istället för att se till kontexten och vad lagstiftaren har för målsättning. Den risk han ser med rättskällor som inte är legitima är att myndigheter använder de underlag som passar deras syften.
– Det riktigt allvarliga är att Försäkringskassans vägledningar sedan följs av kommunerna, som ofta saknar resurser att ha egen juridisk kompetens. Till och med domstolar har citerat dessa dokument som om de vore giltiga rättskällor.
På vilka grunder anser du att handläggarna fattar sina beslut?
– I min forskning har jag sett att besluten i hög grad styrs av dessa interna styrdokument. Problemet med sådana beslutsmallar är att människors livssituationer och individuella behov är unika och inte kan passas in i standardiserade mallar.
Lagens målsättning ska styra
Beslutsfattande ska enligt Lennart Erlandsson istället ske utifrån vad som är målsättningen med en lag. När det gäller LSS är målet att ”främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet” samt ”möjlighet att leva som andra” (5§). Målet med insatserna är ”goda levnadsvillkor” (7§) och personlig assistans innebär ett ”personligt utformat stöd” (9§).
– Myndigheten har alltid ett handlingsutrymme och det är i grunden bra och kan inte detaljstyras. Det bör användas till att göra en konsekvensanalys av vad det är som leder till att lagen uppfylls i den ansökandes liv.
Handläggarna bör göra en helhetsbedömning av personens situation för att kunna bedöma hur målen ska uppfyllas, menar Lennart Erlandsson.
– Vilka konsekvenser kommer beslutet få för den sökande? Vilket beslut leder till goda levnadsvillkor? Man ska alltså ta hänsyn till framtida verkningar av beslut.
Dagens fyrkantiga system strider mot lagens intentioner
Lennart Erlandsson menar också att det finns ett missförstånd kring lagens ord om att rätt till insats bara gäller om behovet inte ”tillgodoses på annat sätt”.
– Det räcker inte att hänvisa till att ett behov skulle kunna tillgodoses på annat sätt, utan handläggaren måste utreda om behoven verkligen blir tillgodosedda i det enskilda fallet.
Blir inte en sådan bedömning godtycklig och rättsosäker?
– Tvärtom! Beslutsmallar där människor sorteras in är inte rättssäkra eftersom bedömningen inte blir individuell. Dagens fyrkantiga system strider mot vad lagstiftarna ville med lagen. Att dessutom följa interna dokument som inte allmänheten kommer åt gör att besluten blir oförutsebara. Man kan inte på förhand veta på vilka grunder man bedöms. Att som medborgare inte ha överblick leder till oro och att folk inte litar på systemet.
Oro uppstår varje gång vägledningen ändras
Nu aktualiseras det en oro varje gång vägledningsdokumenten ändras eller en ny dom kommer. Senast gäller detta domen som kom från Högsta Förvaltningsdomstolen i juni som säger att det femte grundläggande behovet bara ska beviljas vid psykiska funktionsnedsättningar. Utifrån hur domen är skriven tror dock inte Lennart Erlandsson att den kommer påverka tillämpningen, men inte ens en LSS-forskare kan alltså vara säker...
Har inte de striktare bedömningarna med viljan att minska samhällets kostnader att göra?
– LSS är en rättighetslag och om kraven för stöd är uppfyllda kan man inte avslå med hänvisning till bristande resurser. Behoven ska då tillgodoses. Men om vi tittar på samhällskostnader är det möjligt att de skulle minska med en bättre rättstillämpning. Med bättre utredningar och uppföljningar tillsammans med den enskilde skulle till exempel det fusk som i enstaka fall förekommer minska.
Handläggarna borde titta sig själva i spegeln
Assistanskoll frågar hur Lennart Erlandsson ser på den enskilda tjänstemannens roll, t.ex. i det ingående ”minuträknandet” vid behovsbedömningarna.
– Handläggarna borde titta sig själva i spegeln... De ska fråga: vad blir resultat om jag beslutar så här och så här? Hur uppfyller jag lagens målsättning? Deras uppgift är att lösa situationen för den enskilde och driva ärendet så att den sökande får rätt insats. Men forskning tyder på att tjänstemän vill ha mallar och att de är lojala mot kolleger och chefer i sin organisation. Tjänstemän styrs av myndigheternas interna föreskrifter och råd, men även av normer i samhället och egna värderingar.
Vill se en gemensam juridisk metod utifrån lagens syfte
I avhandlingen refererar Lennart Erlandsson till den amerikanska forskaren Michael Lipsky som redan på 70-talet skrev om att samhället tar för givet att tjänstemän utför vad som förväntas av dem. I själva verket är kontrollen liten av hur tjänstemän verkligen utför sitt uppdrag, enligt denna forskare.
Vad ser du för utvecklingsbehov framöver?
– Min slutsats är att det saknas kunskap om juridisk metod hos handläggare – som sällan är utbildade jurister – men även på myndigheter som Socialstyrelsen och till och med inom domstolsväsendet. Det finns visserligen enskilda kommuner eller förvaltningsdomstolar som ser till lagens syfte, ofta beroende på att en person med inflytande har påverkat i den riktningen.
Försäkringskassan talar om likformighet i bedömningen, men det som behövs är en gemensam juridisk metod utifrån lagens syfte enligt Lennart Erlandsson som hoppas på tydliga domar som kan påverka tillämpningen i den riktningen.
– Även domstolarna ska ta hänsyn till vilka konsekvenser domarna får för uppfyllandet av lagens målsättning för den enskilde. Sedan behövs utbildning och attitydförändring på alla plan. Rättstillämpningen är något som måste diskuteras mer. I slutändan är detta en demokratifråga. På välfärdsområdet är det särskilt viktigt att myndigheterna fullgör sitt uppdrag enligt den demokratiskt beslutade ordningen, avslutar Lennart Erlandsson.
Lennart Erlandsson intervjuades av Emil Erdtman 2015-08-14
Vidare läsning
Lennart Erlandssons avhandling: Rätt, Norm och Tillämpning- en studie av normativa mönster vid beslut enligt LSS tre arenor