Helene von Granitz, doktor i medicinsk vetenskap – ”Försäkringskassan inledde indelningen i integritetsnära delar”

Att grundläggande behov delades in i integritetsnära delar och att minuträkning infördes var ett avgörande skifte i personlig assistans och hade flera orsaker, säger Helene von Granitz.
– En centraliserad Försäkringskassa, en fuskdebatt och ett ideologiskt skifte med konsekvens att aktiviteterna blev viktigare än målet i lagstiftningen.

Helene von Granitz har tidigare arbetat som analytiker på Försäkringskassan. Hon har gjort avhandlingen Enabling disability rights in practise: Understanding how the governance of state-funded personal assistance is fulfilling the Swedish LSS Act., där hon intervjuade tjänstemän som arbetat med styrningen av assistansersättningen.

Integritetsnära behov som en volymknapp

Att de grundläggande behoven delats in i integritetsnära delar har skapat en sorts volymknapp där beviljandet av grundläggande behov kan vridas upp och ner med nya domar som tar bort nya moment. Men efter hand som domarna kommit har handläggarna försökt parera utvecklingen, säger Helene von Granitz som intervjuade de om detta i sin avhandling.
– När en dom kommit har de försökt rädda användarna. Om en dom snävat in ett behov kunde de i stället lägga fler timmar på ett annat behov, för att komma över 20-timmarsgränsen. Jag uppfattar, vilket Försäkringskassan inte får höra så ofta, att det finns en stark lojalitet mot assistansersättningen hos tjänstemännen och handläggarna. Man vill att det ska funka och gör sitt yttersta. Man är också orolig över den medikalisering man sett gradvis ta över.

Centraliserad Försäkringsassa och ”Enabling state”

1 januari 2005 bildades den nya myndigheten Försäkringskassan efter att 21 lokala försäkringskassor och Riksförsäkringsverket (RFV) avvecklats. Detta skedde samtidigt med en ideologisk omsvängning i arbetsmarknadspolitiken och sjukförsäkringen vilket tillsammans skulle få stora följder för assistansersättningen, säger Helene von Granitz.
– I början av 2000 talet kom, med de höga sjuktalen både i Sverige och i Europa, ett skifte från att statens roll skulle gå från att vara en passiv bidragsgivare till att bli ”the enabling state”, en möjliggörare. Man ville få ner sjuktalen och ställa krav på den som får bidrag att aktivera sig. Det blev mycket tydligt i arbetslinjen som drevs från 2006.

Krav på motprestationer

”The enabling state” innebar att socialförsäkringen ställer krav på motprestationer i form av aktiviteter. Detta startade med styrningen av sjukförsäkringen som kan liknas vid ett kronskepp som har stor påverkan på utformningen av socialförsäkringens styrmodell, säger Helene von Granitz.
– Delar av denna styrning smittade av sig på assistansen, vilket innebar att det blev naturligt att utgå från aktiviteter för att stödja grundläggande behov.

Aktiviteter blir viktigare än LSS mål

Aktiviteter blev styrande i sig, snarare än effekten av vad aktiviteterna skulle resultera i, det vill säga LSS mål tex ”självständighet”, säger Helene von Granitz.
– Med aktiviteter kan tid kontrolleras. Eftersom rättspraxis medfört fragmenterade grundläggande behov kan följaktligen även aktiviteter fragmenteras och tid för dessa delas upp i minuter för att säkerställa exakt hur mycket assistans som behövs.
Fanns det en tanke att förändringarna i socialförsäkringarna skulle frigöra pengar till skattesänkningar?
– Ja det skapade krav på att spara och krav på den enskilde att bidra. Men jag vill tillägga, vilket jag också skriver i avhandlingen, att alla lagändringar som påverkat assistansersättningen handlar inte om besparingar. Tvärtom har flera lagändringar i LSS inneburit aktiviteter för mer tid, tex tillsyn för psykologiska behov och nya fysiska grundläggande behov som andning, ett behov som svårligen avgränsas tidsmässigt.

Fragmentiseringen börjar

I den ideologiskt förändrade miljön hade Försäkringskassan som just centraliserats inlett ett arbete med att bland annat ta bort de regionala skillnaderna i bedömningarna, säger Helene von Granitz.
– När Riksförsäkringsverket upphörde överfördes mandatet att utforma rättsliga ställningstaganden och andra styrinstrument kring hur socialförsäkringsförmånerna ska styras till den nya myndigheten Försäkringskassan. De utformar nu dessa ställningstaganden när det saknas rättslig vägledning kring styrningen.

Kassan skapar nu egna rättsliga normer

Försäkringskassan började nu utforma egna rättsliga normer som vägleder handläggarna vilket Lennart Erlandsson visade 2014 i avhandlingen Rätt, norm och tillämpning, säger Helene von Granitz.
– Detta beror på att LSS-lagstiftningen har svaga rekvisit, dvs krav för att lagen ska vara uppfylld. LSS är mer skriven som en politisk vision, delaktighet tex är en term som är svår för jurister att beskriva. Dessutom saknades det prejudicerande domslut och Socialförsäkringsbalken 52 kap, som styr assistansersättningen är mer en teknisk beskrivning om hur assistansersättningen ska hanteras.

Rättsligt ställningstagande 2006

Införandet av integritetsnära delar av grundläggande behov inleddes med ett rättsligt ställningstagande på Försäkringskassan (FKRS 2006:03) om hur grundläggande behov ska tidsbedömas.
– Här börjar fragmentiseringen när de slår de fast att grundläggande behov i sin helhet ska ingå i beräkningen men inte tid mellan olika grundläggande behov.

De integritetsnära delarna skapas

Det avgörande steget var informationsmeddelandet 2007:161 där Försäkringskassan förtydligar det rättsliga ställningstagandet från 2006.
– Informationsmeddelandet i nov 2007 säger att behov av stöd för grundläggande behov ska handla om krävande och komplicerade situationer i regel av mycket personlig karaktär, det var starten på de integritetsnära delarna. Försäkringskassan fick sedan stöd i domen 2009:57 i Regeringsrätten juni 2009.
När fördes det in i vägledningen?
– Normeringen ”mycket personlig karaktär” fördes in feb 2009. Regeringsrättsdomen fördes in okt 2011. Då krävs det av handläggarna att endast moment av mycket personlig karaktär ska ingå i tidsberäkningen av grundläggande behov.

Tidigare beviljades tiden i sjok

Innan beviljades assistanstiden mer i sjok av tid, dvs längre tidsperioder, säger Helene von Granitz.
– Det är svårt att göra granskningar på det materialet för det står nästan ingenting där, men de som sökte fick ofta vad de ville ha. Idag är akterna enorma med ett mycket stort antal dokument.

Kassan stödde sig på LSS förarbeten, vilket Bengt Westerberg underkänner

Försäkringskassan hänvisade till LSS förarbeten när de delade in grundläggande behov i integritetsnära delar, tex sid 64 i den ursprungliga LSS-propositionen där det sägs: Assistansen skall vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande bör vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig och klä av sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra.
Bengt Westerbergs som skrev LSS förarbeten, har på Assistanskoll sagt att han inte hade någon avsikt att begränsa personlig assistans till vissa situationer, han säger: Begreppet grundläggande behov fanns inte i den propositionen så det blir orimligt när man försöker tolka begreppet genom att gå tillbaka till den.
Hur ser du på vad Bengt Westerberg säger?
– Begreppet grundläggande behov var ju en administrativ åtgärd när stat och kommun skulle dela kostnader, snarare än ideologiskt ställningstagande. Detta passar inte in i Bengt Westerbergs vision som snarare påminner om Maslows behovspyramid, där grundläggande behov prioriteras, så att andra högre behov kan förverkligas.

En kedja av händelser

Indelningen i integritetsnära delar gör att de grundläggande behoven Måltider, Personlig hygien och Av/påklädning fragmentiseras, Måltider räknas tex bara om maten inte kan föras till munnen. Därefter följde en rad andra domar, tex domen om egenvård 2012 och 2015 kom domen där det femte grundläggande behovet tolkades som tillsyn av övervakande karaktär. Allt detta gjorde att det blev allt svårare att beviljas assistansersättning, säger Helene von Granitz.
– Och utvecklingen fortsätter, 2019 kommer tex den sk sminkdomen som säger att Personlig hygien handlar enbart om att hålla sig ren. Domen är ett bra exempel där man kan fråga sig vad den sociala aspekten tog vägen. Att hålla sig ren handlar förstås också om det sociala men främst hälsa. Smink handlar i mycket hur man vill presentera och uttrycka sig.

HFDs kompetens i socialrätt låg

Helene von Granitz är mycket kritisk mot hur förvaltningsdomstolarna hanterat LSS, särskilt Högsta Förvaltningsdomstolen, HFD.
– Jag tycker man kan ifrågasätta kompetensen i LSS policymål om man ser till de domar som varit. Jag förvånas av att man tex etablerar en praxis av övervakning, eller att man anser att personlig hygien handlar om att hålla sig ren.
Andreas Pettersson, juris doktor på Södertörns högskola har ifrågasatt domarnas kompetens i Socialrätt…
– Jag håller med, domarna har lett till en fragmentisering och ökad medikalisering.

Har människosynen förändrats?

Parallellt har domar snävat in ledsagningen ännu hårdare, och gjort det mycket svårt för synskadade att beviljas ledsagning. Det kan framstå som att människosynen gentemot funktionshindrade förändrats. Helene von Granitz säger att problemet där liksom i personlig assistans är ett mycket ensidigt juridiskt perspektiv.
– Det är problemet när juridiken blir enarådande, de utgår från vad domarna säger. Det är rationellt sett ur deras profession, men risken är att det holistiska perspektivet på en persons livssituation urholkas till en rad begränsade aktiviteter.
Men de borde väl ändå se vad som händer…
– I den dagliga styrningen ska man vara regeltrogen, då handlar det om domsluten I syfte att stärka och bekräfta myndighetens legitimitet
Men man ser väl att personen tex blir isolerad…
– Hur ska man se det när ingen uppföljning görs? Det finns ju ingen systematisk återkoppling. Utan tydlig uppföljning finns bara subjektiva narrativ att utgå ifrån och det är här de starka rösterna tar över. En isolerad person har sällan starka röstresurser så de hörs inte. Fokus på styrningen är inte på effekter, såsom isolering, det är på att säkerställa en rättssäker bedömning av rätten för tid till vissa aktiviteter. Det är så socialförsäkringen fungerar och det är rationellt sett utifrån det systemet.
Men då uppstår väl en förändrad människosyn?
– Ja, där kan jag undra hur domarna ser på sin möjlighet att döma enligt LSS policymål. De sitter i en märklig situation, eftersom överklaganden handlar om hur vissa aktiviteter ska hanteras eller kanske expandera, inte hur aktiviteterna i sig uppfyller LSS intentioner. Här behöver vi veta mer för att kunna ha en tydlig åsikt i hur och varför dessa domslut uppstått, säger Helene von Granitz.

Varför skedde det inte innan 2006?

De grundläggande behoven infördes 1996, varför började fragmentiseringen först efter 2006? Helene von Granitz säger att tjänstemän hon intervjuat för sin avhandling, sagt att det berodde det på att innan Försäkringskassan centraliserades 2005, bestod den av lokalkontor, och tjänstemännen som satt i styrningen var mycket nära lagstiftningens intentioner.
– En tjänsteman sade att ”LSS var en fin lagstiftning, vi hade respekt för den, stämningen var att vi skulle vara generösa och inte gräva ner oss i detaljer. Alla de som nu är pensionärer sade samma sak, man fick det man sökte.

Fuskdebatten kommer…

Något annat som påverkade var fuskdebatten som började 2010, vilket ledde fram till Susanne Billums fuskutredning 2012. Det kom in ett antal grova fuskfall och en bild uppstod av att assistansen inte är säker, säger Helene von Granitz.
– Mycket hände inom ett par år. Tjänstemännen som var med sedan 1994 sade att de försökte stå emot bilden av fusk och försvarade assistansen, men ett problem var att det saknades data om vad assistansen användes till. Många av de äldre handläggarna med lång kunskap slutade också i den här vevan.

Kontrollenheter och upphörd dialog

Samtidigt kom nya tjänstemän på kontrollenheter och plötsligt blev det mycket fokus på assistansersättningen, till skillnad mot tidigare år då ersättningen fått rulla på utan att göra större väsen av sig, säger Helene von Granitz.
– Samtidigt som fuskfallen kom ökade kostnaderna väldigt brant och man lade ihop två och två. Det fanns inga data som motsade bilden, de sedan länge etablerade samarbetena mellan de regionala kassorna och rörelsen hade upphört med centraliseringen 2005. Nya samråd etablerades men i och med det ändrade fokuset på kontroll upphörde även andra dialogforum tjänstemännen hade med funktionsrättsrörelsen. Ytterligare ett band till insyn som klipptes var när två årsomprövningarna togs bort.
Den snabba och starka privatiseringen av assistansen medförde samtidigt sämre transparens i hur assistansen sköttes, säger Helene von Granitz.
– Detta är alltså en lång kedja av händelser med många aktörer. Som helhet fick assistansersättningen en helt klart sämre image.

Tydlig uppföljning saknas

I personlig assistans har ett stort problem varit att det inte finns en tydlig uppföljning av den utförda assistansen eller några effektmål eftersom det var tänkt att stödet helt ska hanteras av den enskilde, säger Helene von Granitz.
– Det har bidragit till bristande kunskap om assistansersättningens betydelse och hur den används. Då är risken större att inget talar emot krav på förändringar.

Politikernas roll

Under lång tid ingrep inte politikerna utan lät den allt hårdare rättspraxisen pågå, först på senare år har det kommit vissa lagändringar om tex sondmatning, andning och nya grundläggande behov.
– Att inte ingripa är också en signal om att det här gör ni bra. För mig är politikernas agerande obegripligt. I alla fall om de är ute efter att upprätthålla LSS. Deras agerande liknar mer signalpolitik, säger Helene von Granitz.

Helene von Granitz intervjuades av Kenneth Westberg 2024-02-20

Vidare läsning

Assistansersättning - steg i bedömningen (2007-11-09)
Det internmeddelande som inledde den nya behovsbedömning där grundläggande behov delades in i integritetskänsliga delar.