Robin Bankel, doktor i företagsekonomi – ”Assistansberättigade blir beroende av juridisk hjälp från assistansanordnare”
Robin Bankel, Foto: Malin Tengblad
Assistansberättigade tvingas i praktiken ta emot juridisk hjälp eftersom bedömningarna i kommun och Försäkringskassan ställer mycket höga krav och att det ofta krävs ett överklagande av beslutet, säger Robin Bankel.
– Att överklaga sitt beslut har blivit en del av systemet.
Avhandlingen Responsibilisering – En studie av assistanssektorns kvasimarknad bygger på intervjuer med 29 assistansberättigade, främst föräldrar till assistansberättigade barn. Avhandlingens författare, Robin Bankel doktor i Företagsekonomi på Göteborgs universitet, uppger att det var intresset för marknadsanpassning, rättighetslagstiftning och internationell konventionsrätt som gjorde honom intresserad av assistanssektorn.
– Personlig assistans passade min bakgrund i MR och ekonomi. Assistans är den sektorn där marknadsanpassningen nått längst, där flest valt privata alternativ.
Höga krav ger uttalade och outtalade förväntningar
I avhandlingen beskriver de intervjuade mycket höga krav för att kvalificera sig för assistans, hitta rätt information, intyga behovet och överklaga avslag. De höga kraven leder till uttalade och outtalade förväntningar på assistansberättigade säger Robin Bankel som i avhandlingen använder begreppet responsibilisering, vilket innebär att staten lägger ansvar på individen.
– En uttalad förväntan på assistansanvändare är att definiera god assistans och att välja anordnare som ger god assistans. En outtalad förväntan är att hantera konsekvenserna om du inte lyckas med det.
Krav att hitta information
De intervjuade beskriver tre typer av krav som ställs på den som söker personlig assistans. För det första att informera sig om sina rättigheter.
– I vissa fall gav kommunerna ingen information alls om insatsen, i andra fall gav de information som var vilseledande eller svår för intervjupersonerna att förstå, säger Robin Bankel.
Krav att visa sina behov
Det andra kravet gäller att verifiera och intyga sitt behov i en rad olika intyg, inklusive läkarintyg och ADL–intyg, detta innebär ett stort arbete, enligt Robin Bankel.
– De intervjuade upplevde krav att anpassa sig till myndigheternas sätt att bedöma behov, tex genom att svara på meningslösa frågor med uppenbara svar, undvika vissa uttryck, presentera behovet på ett särskilt vis eller att utelämna vissa saker.
Att framhäva viss information och utelämna annan handlade dock inte om att försöka få mer assistansersättning än vad som är tillbörligt, säger Robin Bankel.
– Intervjupersonerna var snarare rädda att Försäkringskassan skulle misstolka informationen och bedöma att personen i fråga klarade av att sköta behovet själv.
Krav att överklaga beslut
Det tredje kravet de intervjuade kände på sig var att kunna överklaga. Cirka 80 procent av alla förstaansökningar på Försäkringskassan avslås och Robin Bankel säger att uppgifter tyder på att nästan hälften av de som slutligen får assistans har varit tvungna att överklaga.
– Under sådana omständigheter är möjligheten att överklaga inte längre en systemkorrigerande mekanism eller ett skydd mot fall av godtycklighet. Det blir istället en systemdefinierande mekanism med krav på individer att ha kompetens, kraft och ork att överklaga myndigheternas beslut.
Kände sig motarbetade
Många upplevde godtycklighet i bedömningarna och ett dåligt bemötande, säger Robin Bankel.
– Med vissa undantag, upplevde de flesta att både kommunen och Försäkringskassan motarbetade dem och att det saknades ett mänskligt bemötande.
Hur upplevde de intervjuade informationen från myndigheter?
– Intervjupersonernas erfarenheter pekade på ett behov av mer information i vissa fall, enklare information i andra fall, men framför allt mer vägledning.
Drivs att ta emot juridisk hjälp av anordnare
De flesta av de intervjuade hade antingen nekats olika insatser av kommunen eller fått avslag på sin assistansansökan hos kommunen och Försäkringskassan. Detta gjorde att de tog emot juridisk hjälp från anordnaren, säger Robin Bankel.
– Att driva en juridisk process mot en myndighet upplevdes som ännu mer krävande, särskilt för föräldrar till barn med svåra funktionsnedsättningar som har fullt upp med att få vardagen att gå ihop.
Robin Bankel anser att de krav som ställs driver de som söker personlig assistans i armarna på assistansföretag som erbjuder juridisk hjälp. Några intervjuade kände inte ens till vad assistans innebar när de rekryterades och fick hjälp att söka assistans av anordnare.
– Här har kommunen misslyckats med sitt informationsansvar och att nå ut till personer som lever med svåra funktionsnedsättningar.
En juridisk kapplöpning
Samtidigt som det juridiska stödet fyller en viktig funktion för många individer kan
systemet i sig skapa orättvisor, fortsätter Robin Bankel.
– En assistansjurist beskrev situationen som en juridisk kapplöpning mellan anordnare och Försäkringskassan, vilket gör tolkningen och tillämpningen av regelverket mer strikt och juridiskt mer tekniskt. Det i sig kan drabba personer som inte tar stöd av anordnare i processen negativt.
Skydd mot godtycklighet
Det är svårt att svara på om de som tar emot juridiska tjänster generellt beviljas fler assistanstimmar, säger Robin Bankel. Ett PM från Försäkringskassan från 2017 visade att de som valt privata anordnare har genomsnittligt fler assistanstimmar och hävdade då att ekonomiska incitament ger anordnarna skäl att överdriva behovet. Robin Bankel tror dock inte att det kan förklaras så enkelt.
– En mer trolig förklaring till skillnaden är att de som får juridisk kompetens av anordnare får ett bättre skydd mot den godtycklighet som Försäkringskassan själv identifierat i myndighetens bedömningar.
Binds upp till anordnaren, ibland flera år
Att ta emot juridiskt stöd innebär samtidigt att personen blir låst i sitt val av anordnare hävdar Robin Bankel. Han pekar på flera orsaker, för det första avtalsrättsligt.
– I avtalet binder man sig ofta juridiskt till anordnaren, i utbyte mot juridiskt stöd. Oftast rörde det sig om kortare perioder på tre till sex månader, i enstaka fall flera år.
Valet i sig en inlåsningsmekanism
Även valet i sig innebär en inlåsningsmekanism fortsätter Robin Bankel. Forskning om omsorgsmarknader visar att de som valt en utförare sällan använder sin valfrihet efter det initiala valet.
– Det finns psykologiska drivkrafter som gör att man övervärderar det man har och överdriver riskerna med att byta. I undersökningen visade det sig att även de som var inställda på att utnyttja anordnaren enbart för den juridiska kompetensen stannade kvar betydligt längre än vad de avsett från början.
Behovet av juridisk hjälp tar aldrig slut
Ytterligare en orsak till inlåsning var det fortsatta beroendet av juridisk hjälp då kontakten med myndigheterna och omprövningar hela tiden fortsätter.
– Därför blir många beroende av det juridiska stödet också framöver.
Tacksamhetsskuld ger inlåsning
Robin Bankel beskriver även psykosociala inlåsningsmekanismer, tex tacksamhet, bekräftelse och personliga relationer.
– Den som erbjuder avlastning och stöd i en oerhört tung situation mot en myndighet tillskrivs mycket positiva egenskaper. Det är inte konstigt att många hade överseende med att assistansen sedan inte fungerar som den borde.
Har de intervjuade talat om att anordnare använde tvivelaktiga strategier som att ge gåvor eller låna ut pengar?
– Nej, av intervjuerna framkom inte den typen av direkt fusk. En intervjuperson berättade förvisso att hon en gång utsattes för ett rekryteringsförsök av en medelstor anordnare som försökte locka med en veckas semester i Spanien, samt att hennes vän fick låna pengar till att köpa en bil. Hon blev upprörd och avböjde erbjudandet.
Undanlagda pengar för assistansomkostnader ger inlåsningseffekt
En annan inlåsningseffekt som beskrevs av de intervjuade är att de oftast har pengar undanlagda hos anordnaren för assistansomkostnader, säger Robin Bankel. Efter en lagändring 2008 tillhör sådana medel anordnaren när kunden byter till en annan anordnare, såvida inte kunden och anordnaren avtalat att de kan användas efter ett anordnarbyte.
– Det var något som flera av intervjupersonerna förde på tal som något de vände sig emot. En intervjuperson sa öppet att inlåsta assistansomkostnader var en av anledningarna till att han inte bytte anordnare. Han ville inte låta anordnaren få ”räkna in” de pengar som han menade var avsedda för hans sons assistans men som de av olika anledningar hindrades från att utnyttja.
Assistenter kan påverka val av anordnare
De har även förekommit att intervjuade inte velat byta anordnare för att assistenterna inte velat följa med till en ny arbetsgivare, säger Robin Bankel.
– I ett fall hade assistenterna på eget initiativ förhandlat med anordnare och ställt krav på den assistansberättigade att välja just den anordnare som de själva valt ut och sedan hade det blivit så.
Beskriver kvalitetsbrister
De intervjuade beskrev även kvalitetsbrister i sin assistans. Det kunde vara att de själva fick rekrytera personal, att anhöriga tvingades arbeta som assistenter vid personalbrist, att de själva fick handleda och arbetsleda personalen för att anordnaren inte tar ansvar för vägledning och stöttning. Allt detta ofta oavlönat säger Robin Bankel.
– Mycket av det som framgår som kvalitetsbrister är sådant intervjupersonerna själva tar ansvar för fastän det inte är avtalat eller för att de känner sig tvungna att sköta då anordnaren misslyckas. Omfattningen i vilken dessa företeelser förekommer hade varit helt otänkbart exempelvis på ett omsorgsboende. Men det möjliggörs av assistansens speciella karaktär där insatsen utgår från den assistansberättigades hem och därmed på många sätt är isolerad från annan assistansverksamhet som anordnaren har.
Många tänker att anordnaren gör så gott den kan
Att assistansberättigade inte byter anordnare trots dålig kvalitet kan förklaras med inlåsningsmekanismer. Många beskrev att de hade svårt att se att det skulle vara bättre någon annanstans, säger Robin Bankel.
– Många litar till att anordnarna gör så gott de kan men helt enkelt saknar rätt förutsättningar, till exempel för att rekrytera personal. Samtidigt saknar många insyn i fördelningen av assistansersättningen eller saknar kunskap om vilken lön eller assistansomkostnadsersättning en assistansanordnare har möjlighet att erbjuda.
Svårt val med många faktorer
Robin Bankel konstaterar att ett byte av assistansanordnare är ett svårt val med många faktorer samtidigt som det finns oerhört många anordnare att välja mellan.
– Det kan också upplevas som riskfyllt att byta. Byten tycks föranledas av tillfälligheter, direkta rekommendationer eller om assistansens kvalitet är så låg att den inte kan bortförklaras och påtryckningar inte hjälper, säger Robin Bankel.