Therese Bäckman, juris doktor, Göteborgs universitet – ”Beslut om stöd till personer med funktionsnedsättning i LSS och SoL bör inte tidsbegränsas”

Det är tidsbegränsningen som gör det möjligt för kommuner och Försäkringskassan att försämra eller återkalla beslut om personlig assistans utan att funktionsnedsättningen förändrats. Det hävdar Therese Bäckman, som i en avhandling studerat hur kommuner regelmässigt tidsbegränsar beslut om stöd.

Gynnande beslut borde inte kunna återkallas

Den 27 sep 2013 lade Therese Bäckman, juris doktor i Offentligrätt och Socialrätt vid Handelshögskolan, Göteborgs universitet,fram avhandlingen Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet – för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS. Hon riktar stark kritik mot att kommunerna tidsbegränsar beslut om stöd till personer med funktionsnedsättning i SoL och LSS. Dessa beslut bör istället präglas av trygghet och kontinuitet menar hon.
– Idag har vi en situation med bristande rättssäkerhet för personer med funktionsnedsättning. Att regelmässigt tidsbegränsa beslut ger kommunerna möjlighet att ändra eller återkalla besluten, vilket inte stämmer med intentionerna i LSS.
Att besluten tidsbegränsas är ett sätt att kringgå principen om gynnande besluts negativa rättskraft anser Therese Bäckman.
– Gynnande besluts negativa rättskraft är en förvaltningsrättslig princip som innebär att när en person får ett gynnande beslut eller tilldelas en förmån är utgångspunkten att beslutet vinner negativ rättskraft, vilket innebär att det inte ska kunna ändras eller återkallas. Tidsbegränsade beslut är egentligen inte tänkta att fungera som ett undantag från den här principen, men de i praktiken har det blivit så.

Tidsbegränsningen gör att stödet kan dras in

I avhandlingen studerade Therese Bäckman cirka trehundra ärenden från tre olika kommuner i Västsverige. Hon såg att de flesta gynnande beslut hade ett förbehåll där det står att beslutet kan komma att ändras vid ändrade förhållanden. De allra flesta besluten var också tidsbegränsade, ofta till bara ett år i taget. När det gäller kommunernas beslut står det inte uttryckligt i lagtexten att de ska vara tidsbegränsade säger Therese Bäckman.
– Eftersom utformningen av gynnande beslut inte är reglerad i lagstiftningen, har kommunen en frihet att utforma de gynnande besluten, vilket ger kommunerna ett utrymme att skriva in förbehåll och tidsbegränsningar.
När det gäller assistansersättning som beviljas från Försäkringskassan ser Therese Bäckman samma problematik med att beslut tidsbegränsas och att insatsen kan tas bort om det kommer ny rättspraxis.
– För assistanserättning är skillnaden att det står tydligt i själva lagtexten (Socialförsäkringsbalken 51 kap 12 §) att ett beslut ska omprövas vartannat år.
Vad får tidsbegränsningarna för konsekvenser?
– En tidsbegränsning innebär i dessa fall att beslutet upphör, och att ett nytt beslut om stöd och service måste fattas. Det nya beslutet fattas efter de rättsliga förutsättningar som finns vid den aktuella tidpunkten, vilket ger ett utrymme för kommunen eller Försäkringskassan att tillämpa en ny strängare praxis. Detta nya beslut kan i vissa fall innebära att den enskilde inte längre har rätt till en insats.

Människors liv riskerar att raseras

För den enskilde innebär tidsbegränsade beslut enligt Therese Bäckman en minskad trygghet och en oro för vad som kommer att hända vid den tidpunkt då ett nytt beslut ska fattas.
– Tidsbegränsade beslut innebär också ständiga kontakter med olika handläggare och en osäkerhet om vilket stöd man har rätt till, ibland från ett år till ett annat.
Therese Bäckman frågar sig om det verkligen är rimligt att tidsbegränsade beslut ska få användas på detta sätt, eftersom det handlar om ett beslut som kan anses bygga upp en människas liv.
– Du behöver en trygghet i att beslutet inte ska kunna ändras eller återkallas, eftersom livet då bokstavligt talas kan raseras.

Stöd av Socialstyrelsen och Susanne Billum

Både Socialstyrelsen och Susanne Billum fd Justitieråd i Högsta Förvaltningsdomstolen har sagt att ett första beslut om tex assistansersättning borde stå sig oavsett om det kommer ny rättspraxis och att den nya rättspraxisen bara borde gälla de nya beslut som tas. Therese Bäckman håller med.
– Det är utgångspunkten i ett rättsligt perspektiv, men man missar då den springande punkten till problemet, dvs att besluten är tidsbegränsade. Om det första beslutet inte tidsbegränsas då står det sig och kan inte ändras.
Behöver inte beslutet kunna ändras om funktionsnedsättningen förändras?
– Jo, men principen om gynnande besluts negativa rättskraft innebär inget hinder mot att ompröva ett beslut i ett för den enskilde positiv riktning. Principen tar sikte mot ändringar till den enskildes nackdel.
Vad borde gälla om kommunen eller Försäkringskassan ska ändra ett beslut när den enskilde förbättrats i sin funktionsnedsättning?
– Om kommunen/Försäkringskassan ska få ändra ett beslut till det sämre bör begreppet ”väsentlig förändring” användas som ledstjärna. En väsentlig förändring innebär att den enskilde inte bara blivit lite bättre utan att det har skett en väsentlig förändring av hans/hennes behov av stöd.

Länsstyrelserna kritiserade kommunerna redan 2007

2007 släppte Länsstyrelserna rapporten Kommunala riktlinjer - till hjälp eller stjälp?som kritiserade att kommuner tidsbegränsar beslut i LSS. Kritiken motiverades med behov avkontinuitet och trygghet för de enskilda individerna,
– Det finns dock inget som tyder på att kommuner skulle tidsbegränsa mindre efter kritiken från Länsstyrelserna, säger Therese Bäckman.
Försäkringskassan arbetar dessutom allt hårdare för att genomföra tvåårsomprövningar. Sedan 2008 har också alltfler förlorat sin assistansersättning vilket enligt Försäkringskassan själva och Helena Höög på ISF, Inspektionen för socialförsäkringen, troligen beror pga den hårdare rättspraxis av grundläggande behov där enbart integritetsnära delar av grundläggande behov räknas som grund för att beviljas assistansersättning. Som en följd av Försäkringskassans förändringar har även många kommuner ändrat sin rättspraxis, vilket Therese Bäckman inte är förvånad över.
– Om Försäkringskassan blir hårdare blir det en sådan effekt, eftersom det blir en övervältring där större kostnader läggs över på kommunerna. Den här utvecklingen är mycket olycklig eftersom det enligt LSS ska finnas en kontinuitet i stödinsatserna.

Man säger att det finns en rättighetslagstiftning…

Att utvecklingen gått mer och mer mot tidsbegränsade beslut tror Therese Bäckman beror på att kostnaderna för LSS ökat och att myndigheterna då letat efter ett rättsligt utrymme för att ändra eller återkalla beslut.
– Att det inte skulle vara ekonomiska incitament bakom detta vore mycket förvånande, säger Therese Bäckman som är mycket kritisk till att myndigheterna inte är öppna om att de tidsbegränsar beslut av kostnadsskäl. Hon vill se handling från lagstiftaren.
– Lagstiftarna i riksdagen bör tala om både för de som ska tillämpa lagstiftningen och för de som det berör, när och under vilka förutsättningar beslut ska kunna ändras eller upphöra. Ytterst handlar det om vilka behov som ska väga tyngst: den enskildes intresse eller myndigheternas behov av att kunna styra sina verksamheter.
Ska man vara mer ärlig med vad som gäller?
– Precis, idag återkallas och ändras beslut men ingen motiverar eller talar om varför. Det behövs klarspråk om vad som sker och varför.
Varför ger man inte det?
– Man ser väl att det inte riktigt hänger ihop. Å ena sidan vill man ha en stark rättighetslagstiftning med trygghet och kontinuitet. Å andra sidan vill man kunna ändra och återkalla beslut om kostnaderna stiger för mycket, det blir en krock, säger Therese Bäckman.

Therese Bäckman intervjuades av Kenneth Westberg 2014-04-17

Vidare läsning

Information om avhandlingen: Gynnande besluts negativa rättskraft och rättssäkerhet – för människor med funktionsnedsättning inom rättsområdena SoL och LSS

Avhandlingen kan beställas från Jure Bokhandel