Bengt Westerberg – ”Direktiven i den nya LSS-utredningen måste förändras”’
Det finns ett akut hot mot personlig assistans säger Bengt Westerberg och pekar på regeringens direktiv till Försäkringskassan och den nya LSS-utredningen. Han varnar också för regeringens lagförslag om att kunna ändra schablonbeloppet.
Akut situation
Många har säkert sett att Bengt Westerberg dykt upp igen i debatten om personlig assistans. Han var tidigare folkpartistisk socialminister och ansvarig för den ursprungliga LSS-propositionen 1993. Han berättar att han tidigare i år blev kontaktad av Vårdföretagarna och KFO som undrade hur han såg på frågan idag.
– Sedan ägnade jag en månad åt att läsa igenom alla rapporter och utredningar och skrev rapporten Personlig assistans –hotad frihetsreform?
Varför har du valt att engagera dig igen?
– Det finns alarmerande signaler om hot mot assistansen så jag vill delta mer aktivt.
På vilket sätt är det en akut situation?
– Assistansen har visserligen ifrågasatts sedan den infördes, men nu är signalerna särskilt oroande. Dels direktiven i den nya LSS-utredningen om att man vill ha färre timmar och personer och minskade kostnader, dels direktiven till Försäkringskassan i regleringsbrevet att de ska skära ner på timmarna och stoppa överutnyttjande och dels den låga uppräkningen av schablonbeloppet på 1,4 % som regeringen tidigare beslutat om.
De 1,4 procenten, tillsammans med slopandet av ungdomsrabatten på arbetsgivaravgifterna och övergången från förskotts- till efterskottsbetalning kommer att slå ut ett antal företag anser Bengt Westerberg.
– När sedan fler brukare hamnar hos kommunerna kommer det sannolikt krav därifrån om att ytterligare skära ner kostnaderna.
Varnar för regeringens lagförslag om att kunna ändra schablonen
Utöver detta vill Bengt Westerberg varna för ett lagförslag där regeringen föreslår att schablonbeloppet ska kunna differentieras och ändras med kortare mellanrum än ett år, t ex vid en ekonomisk krissituation.
– Differentiering är ingen orimlig tanke, men det andra förslaget, om att kunna ändra schablonen under löpande år, känns mycket oroande. Det innebär att regeringen vid till exempel en ny flyktingkris plötsligt kan sänka ersättningen. Det skulle få allvarliga konsekvenser för de berörda. Och om regeringen ges mandat att införa differentierat schablonbeloppet så är det viktigt att det förbereds noga och att berörda intressenter får möjlighet att framföra synpunkter och inte ställs inför fullbordat faktum.
Två saker viktigast just nu
Idag behövs två konkreta åtgärder enligt Bengt Westerberg. Dels ett slopande av begränsningen av schablonhöjningen till 1,4 %, som riskerar att knäcka många företag.
– Sedan måste man kämpa för att förändra direktiven i den nya LSS-utredningen, särskilt att eventuella reformer ska finansieras genom nedskärningar av assistansersättningen och att den därutöver ska skäras ner av statsfinansiella skäl.
Hur ska man ändra det?
– Driva opinion, i Handikapputredningen 1989 stod det först att reformer skulle finansieras genom omprioriteringar inom området. Sedan blev det protester från funktionshinderrörelsen och direktiven ändrades efter några månader.
Ser du någon politisk vilja att försvara personlig assistans?
– Jag hoppas på mitt gamla parti Liberalerna, men det räcker inte. Jag tror och hoppas att det finns grupper inom alla partier som vill driva detta.
Assistansen har alltid varit kontroversiell
Att assistansen ifrågasätts är dock inget nytt. Den var kontroversiell redan när den infördes på nittiotalet, säger Bengt Westerberg. Det fanns till och med delar av funktionshinderrörelsen som var emot och som tyckte att myndigheterna borde ha kvar kontrollen över den hjälp som skulle ges. Men störst var tveksamheten hos myndigheterna.
– De signalerna kommer nu starkt tillbaka i rapporter från t ex Inspektionen för socialförsäkringen, ISF och Försäkringskassan och också i regeringens direktiv till den nya utredningen där det talas om ökad kontroll av vad timmarna används till. Den grundläggande idén i LSS var att brukarna skulle få bestämma själva hur hjälpen skulle ges. Detta kom till allra tydligast uttryck i den nya insatsen personlig assistans. Nu verkar det som om man åter vill styra hårdare och anser att de assistansberättigade har för mycket att säga till om. Det här har hela tiden funnits som en underström, men nu kommer det upp i dagen. Det är som knivhugg i assistansreformens hjärta.
Är det kostnadsutvecklingen som är orsaken?
– Ja, sannolikt. Men samtidigt famlar man eftersom man är medveten om att borttagen assistans måste ersättas av något annat.
Kan det handla om synen på människor med funktionsnedsättning?
– Ja, man verkar utgå från att alla vill ha så många timmar som möjligt och att de trixar och ljuger för att få det. Det kan finnas individer som agerar så, men jag tror faktiskt att de allra flesta inte begär för mycket, att de snarare vil ha så lite hjälp som möjligt.
Den förra regeringen skar ner på tex a-kassa och sjukersättning och sjukpenning, här menar en del att detta gjort att kostnaderna för assistansen ifrågasatts eftersom den fanns kvar relativt intakt…
– Det är möjligt men samtidigt är det olika saker. När a-kassa och sjukersättning sänktes fanns en tanke att det skulle stimulera människor att söka jobb och arbeta. Assistansen handlar om personer som inte har något alternativ, och dessutom skapar den för vissa en möjlighet att arbeta. I STIL:s studie Innan levde jag, nu existerar jag säger flera att de svarande att deras möjligheter att arbeta har minskat sedan deras assistans har dragits in.
Vad låg bakom kassans förändrade bedömningar
I nov 2007, (i internmeddelandet Assistansersättning –steg i bedömningen) införde Försäkringskassan begreppet integritetsnära delar av grundläggande behov och började tillämpa att enbart dessa ingick i de 20 tim/vecka som krävs för att få assistansersättning. Försäkringskassan fick stöd i en regeringsrättsdom 2009. Detta har lett till att många hamnat under 20-timmarsgränsen och förlorat sin assistansersättning.
Försäkringskassan säger att de ville ha likformiga bedömningar…
– Jag förstår att Försäkringskassan vill ha likartade bedömningar, men jag är kritisk mot att bara vissa behov räknas som integritetsnära, t ex vid ätande och påklädning. I den ursprungliga propositionen nämns de integritetsnära behoven som en sorts behov bland andra. Jag tycker att avgränsningen av integritetsnära behov har blivit alldeles för snäv.
Vad tror du låg bakom den här förändringen?
– När begreppet grundläggande behov infördes i lagen 1996 vara det bara för att påverka kostnadsfördelningen mellan stat och kommun och förhindra vad man såg som en kostnadsövervältring från kommunerna till staten. Det är nog samma sak nu. Försäkringskassan tycker att kommunerna försöker smita undan från sitt ansvar.
Politikerna verkar nöjda med begränsande domar
Det har kommit flera domar i HFD som begränsat rätten till assistansersättning, tex domen om integritetsnära delar av grundläggande behov 2009 och domen i juni 2015 om att det femte grundläggande behovet bara beviljas vid psykisk funktionsnedsättning. Bengt Westerberg säger att vårt system innebär att vi lagt en del av tolkningen av lagen hos domstolarna.
– Om domstolarna gör en tolkning som politikerna anser strider mot lagens intentioner måste de ändra lagen. Det tycker jag man skulle ha gjort efter domen 2009. Men att de inte har gjort det tolkar jag som att de är ganska nöjda med tolkningen. Domen 2015 är en orimlig tolkning, enligt Bengt Westerberg. Behovet av övervakning och tillsyn försvinner inte menar han. Det måste lösas på något sätt och andra lösningar än personlig assistans blir knappast billigare.
– Den nya tolkningen av lagen strider dessutom mot både kassans och HFDs tidigare praxis. Men inte heller i detta fall säger politikerna någonting utan verkar nöjda när HFDs domar går i mer restriktiv riktning. Det finns en välmotiverad resningsansökan från den person som drabbades av domen 2015, med hjälp av sina jurister, argumenterar han för att domslutet bör revideras. Det ska bli spännande att se hur HFD reagerar på den.
Vad styr domstolarna i detta?
– Lennart Erlandsson har skrivit en avhandling där han diskuterar norm- och målrationalitet i lagtillämpningen. Inom välfärdsrätt behöver man tillämpa målrationalitet och se inte bara till lagens bokstav utan också till dess syfte, men det är det ibland lite si och så med idag.
Det finns en politisk agenda
Det finns absolut en agenda där starka krafter verkar för att minska kostnaderna för personlig assistans säger Bengt Westerberg.
– Ja, absolut. Jag skrev för en tid sedan om smygavveckling men nu är signalerna från regeringen väldigt explicita: kostnaderna ska minskas.
Har det funnits politisk påverkan även tidigare?
– Ja, inte minst genom att politikerna inte har agerat. De hade kunnat reagera på domen 2009, men satt med armarna i kors och lät Försäkringskassan fortsätta. Kommer det inga andra politiska signaler är det naturligt att Försäkringskassan uppfattar att de agerar i enlighet med lagstiftarnas intentioner.
Det allmänna ombudet för socialförsäkringen drev fram förra årets dom, hur ser du på det?
– I det här fallet känns det märkligt. Det fanns en utvecklad praxis som tillämpades. Trots det driver ombudet en fråga i en restriktiv riktning. Man kan nästan ana en politisk agenda bakom. Det kan inte bara vara en vilja att få ett förtydligande. Jag är mycket förvånad över ombudets roll i den här processen.
Regleringsbrevet strider mot lagstiftningen
Regeringens uppmaning i regleringsbrevet inför 2016 till Försäkringskassan att bryta utvecklingen av antalet assistanstimmar bryter mot andan i lagstiftningen säger Bengt Westerberg.
– I lagstiftningen sägs det att behoven ska styra. Nu säger regeringen att timmarna ska minska oavsett hur behoven ser ut.
Underkänner de den praxis som varit?
– De indikerar att kassan har varit för givmild och måste bli mer restriktiv. De anser också att det finns ett överutnyttjande och att det ska motverkas. Termen återfinns i Susanne Billums utredning Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. Där sägs att enskilda överdriver sina behov, företagens jurister hjälper dem att driva kravet och kassans tjänstemän går dem till mötes. Jag uppfattar inte kassans tjänstemän som några nickedockor. Billums ”bevis” är att tilldelningen av timmar skiljer sig åt i olika län, men det kan naturligtvis lika gärna handla om ett ”underutnyttjande” i vissa delar av landet.
Bryter mot FN-konventionen
Bengt Westerberg håller med Thomas Hammarberg att det strider mot FN-konventionen att ta bort redan införda rättigheter tex i personlig assistans.
– Ja, jag håller med om det. Det står också att man inte ska tvinga människor till institutionslösningar. Men det är vad som håller på att ske nu. Alternativen till assistans är institutionsboende eller kanske social hemtjänst eller mer ansvar för anhöriga. Det var vad som erbjöds innan assistansen kom. Åsa Regnér skrev i DN att det inte var aktuellt med hemtjänst eller institutioner utan andra alternativ. Efter debatten i Agenda frågade jag vad hon tänkte på, men fick inget svar.
Vill se öppenhet om verkliga avsikter
Ekonomen Peter Sjöqvist på SKL, Sveriges kommuner och landsting har sagt att assistans borde begränsas till 24 timmar per dygn och ersättas av gruppboenden. Bengt Westerberg svarar att han tror att SKL vill tvinga fram detta.
– Det enda positiva är att de öppet står för sin ståndpunkt. Jag retar mig på att t ex Åsa Regnér säger sig vilja har alternativ som uppenbarligen ska vara bättre och billigare, men vägrar säga vilka de är.
Är det så att vissa politiker inte klarar av att säga att ambitionerna i LSS-lagen var för höga och att de nu vill begränsa dem?
– Ibland kan jag få känslan att det är så de innerst inne tycker men det är som sagt få som uttalar det.
Vad skulle hända om politikerna sade detta rakt ut?
– Då kunde vi i alla fall få en tydligare debatt om prioriteringar. Nu blir det sällan en sådan debatt eftersom alla säger att de vill förbättra för personer med omfattande funktionsnedsättningar, men sedan glömmer bort det när resurserna fördelas. Kanske är vi dock på väg att få en riktig debatt nu med alla krav på nedskärningar av assistansersättningen och funktionshinderspolitiken i stort.
Det är för mycket för branschen nu
Det är i princip inget fel med efterskottsbetalning av assistansersättning säger Bengt Westerberg, inte heller att rabatten i arbetsgivaravgifterna för unga tas bort.
– Problemet är att det införs samtidigt som schablonbeloppets höjning är låst till 1,4 %. Allt detta tillsammans slår för hårt mot branschen, många kommer att tvingas lägga ner. Försäkringskassan har varslat kommunerna om att de med kort varsel kan behöva ta emot assistansberättigade när det sker. Risken är att kommunerna i nästa skede säger att detta blir för dyrt och då kräver ytterligare nedskärningar.
Finns inte de stora assistansföretagen kvar då?
– De tar säkert emot en hel del, men de har ingen skyldighet och kanske ingen möjlighet att ta emot ett stort antal assistansberättigade med kort varsel.
Kommer det att bli ett oligopol?
– Det finns en risk för en utveckling i den riktningen. Jag har inget principiellt emot stora företag men det är viktigt att det finns olika anordnare att välja mellan.
Har debatten om vinster hos assistansföretag varit negativt för personlig assistans?
– Debatten har nog varit negativ men den bygger i hög grad på en fiktion. Vinsterna krymper nu snabbt till oacceptabelt låga nivåer. Enligt mina beräkningar blir marginalen för branschen nästa år 1,5 % om alla företag finns kvar, i praktiken kommer många att gå under.
Du har fått kritik som påstår att du med din senaste rapport går Vårdföretagarnas ärenden, hur ser du på det?
– Det är svårt att bemöta sådana påståenden. Kritikerna får påvisa på vilka punkter de ifrågasätter det jag säger. Jag stödjer mig nästan helt på uppgifter från myndighetsrapporter. Vårdföretagarna och KFO håller säkert inte med om allt jag skriver. Det har inte ”godkänt” rapporten. När den presenterades sade jag t ex att jag tycker man ska höja skatten för att finansiera reformer inom området och det är säkert ingen officiell ståndpunkt från Vårdföretagarna.
Vill se mer kontroll av anhörigassistenter
Om folk inte är insatta i assistans så har de ofta hört att det kostar mycket och att det fuskas mycket säger Bengt Westerberg.
– Jag har inte studerat fusket men i Susanne Billums utredning var det bara 0,4 % som var dokumenterat fusk, resten var gissningar via expertmetoden som jag är skeptisk till och som även Brottsförebyggande rådet kritiserat. Dessutom har en rad åtgärder vidtagits för att öka kontrollen sedan hennes utredning lades fram, så fusket bör rimligen ha minskat. Den senaste utredningen från Försäkringskassan som presenterades i Almedalen indikerar att det snarare ligger under 1 % än de 10 % som man ibland har pratat om.
Insynen är sämst i små familjeföretag med en brukare och fyra, fem assistenter och en anhörig som chef, säger Bengt Westerberg.
– IVO har fått möjligheter att granska sådana företag men har knappast resurser att bedriva någon aktiv tillsyn. Det borde de ha.
Hur ser du på anhörigassistenter? Finns det risker att inkomsten för familjen blir alltför viktig eller att den assistansberättigades självständighet hotas?
– Det finns sådana risker, här behöver IVO ha resurser att göra nedslag.
Hur ska de göra det, med hembesök?
– Ja, ta reda på vilka som är assistenter, se hur assistansen används, ta kontakt med den assistansberättigade.
Borde man begränsa hur mycket anhöriga kan arbeta?
– Sådana begränsningar finns. Jag kan inte bedöma om reglerna behöver stramas åt ytterligare. Socialstyrelsen har framhållit att i de flesta fall fungerar bra när föräldrar är assistenter till sina barn, men att det är angeläget att det även finns utomstående assistenter. Det borde man kunna ställa krav på.
Hur ser du på de spektakulära fallen där personer låtsats ha funktionsnedsättningar?
– Det har getts exempel på personer som överhuvudtaget vägrat låta sig undersökas. Om det är sant borde man kunna vara hårdare i sådana fall. Jag kan absolut tänka mig mer resurser till t ex Skatteverket och IVO och ser gärna bättre samverkan mellan myndigheterna, t ex att de får informera varandra på ett annat sätt än vad som i dag är tillåtet.
Assistansen ska inte vara bestämd från början
Assistanskoll frågar Bengt Westerberg vad man ska kunna använda personlig assistans till, vad som helst i det liv man lever eller exakt det som bestämts i en bedömning på Försäkringskassan.
– Grundtanken var att de assistansberättigade ska ha inflytande över hur den används. Det ska inte vara bestämt från början.
Nu går det åt andra hållet, inom SKL vill man tex begränsa vad assistenter får göra och säger att de tex inte ska sköta husdjur…
– Det är mycket oroande då går vi tillbaka till det som Adolf Ratzka med flera reagerade mot en gång i världen och som ledde fram till insatsen.
Försäkringskassan jobbar med att definiera bland annat andra personliga behov, hur ser du på det?
– Jag befarar att dess mål bara är att minska ner insatsen. Jag ser med oro på allt tal om ytterligare normering.
Hur kunde omfattningen missbedömas så mycket
När LSS infördes bedömdes det i Handikapputredningen och LSS-propositionen att 11 000 personer skulle få assistans med i genomsnitt 40 timmar i veckan.
Hur kunde behoven missbedömas så mycket?
– Felbedömningarna när det gäller personer ska inte överdrivas. 2700 har tillkommit genom beslutet att assistansen får behållas efter 65 år. Sedan har det efter riksdagsbeslutet om det femte kriteriet för grundläggande behov 1996 tillkommit personer med övervakningsbehov, i dag närmare 2000. Den enda egentliga felbedömningen var antalet barn som idag uppgår till 3000 istället för de uppskattade 200 i LSS-propositionen. Samtidigt tycker jag inte att det är konstigt om det efter 20 år tillkommer grupper som inte förutsågs när reformen genomfördes. Insatsen har visat sig vara lämplig för en del nya grupper, t ex vid behov av övervakning och tillsyn.
Det är däremot svårare att förklara antalet timmar menar Bengt Westerberg.
– Den uppskattade nivån på 40 timmar/vecka, var mer än vad kommunerna hade gett. Redan första året blev det över 60 timmar. Sedan dess har det ökat till nästan 130. Det finns alla skäl att analysera utvecklingen närmare. Vi kan konstatera att timmarna ökat oavsett vem som anordnare, oavsett vem som beslutar om timmarna (Försäkringskassan eller kommunerna) och oavsett den skärpning av reglerna för vad som ska betraktas som grundläggande behov. Min tolkning är därför att ökningen av timmarna är en anpassning till de verkliga behoven, att det är mer realistiskt att tala om att vi tidigare hade ett underutnyttjande än att vi nu har ett överutnyttjande.
Ibland skyller man på juristerna i assistansföretagen säger Bengt Westerberg, men det är ju Försäkringskassans personal som bestämmer menar han.
– Att de skulle vara någon sorts mesar tror jag inte på. Det är ju trots allt 1500 som blivit av med sin assistans och 60 % får nej på sin nyansökan.
Varifrån kommer bilden om den utsatta handläggaren?
– De sprider den själva, Försäkringskassan och Åsa Regnér. De ger intrycket att det är andra än kassan som bestämmer timantalet men så är det alltså inte.
Tror du inte på den goda staten som fattar rätt beslut?
– Jag tror inte statens beslut i sådana här bedömningsfrågor med någon automatik blir ”rätt”. Det är inte fel att företagen har jurister som kan hjälpa sökande att formulera sina argument. Asylsökande får ju anlita juridisk hjälp. Utan sådan hjälp är det svårt både för dem och för personer med funktionsnedsättning att driva sin sak.
Erbjud assistans till alla som har hemtjänst
Bengt Westerberg anser att rätten till personlig assistans bör införas för alla med funktionsnedsättning och personer över 65 år, alla som idag har hemtjänst.
– Hemtjänsttimmar kostar mer än assistanstimmar, så den som har hemtjänst kan för samma pengar få fler assistanstimmar. Jag tycker att alla som har hemtjänst skulle ha rätt att, om de önskar, få ersätta den med assistans, precis som STIL-medlemmarna gjorde på 80-talet när assistansen först prövades i Stockholm.
Även de över 65 år…
– Ja det tycker jag. Jag vet personer över 65 som har fått personlig assistans som SoL-insats och det har fungerat väl.
Ska man skilja det från åldrande isåfall?
– Nej, även om det har med åldrande att göra är kan personlig assistans vara ett bra sätt att ge stöd. En del har ju anhörigvårdare som är ett slags personlig assistans.
Då säger många att det skulle bli enorma kostnader…
– Om det görs inom ramen för samma budget som dagens insatser behöver det inte kosta mer. 30 timmar hemtjänst skulle kunna ersättas av kanske 50 timmar assistans. Det var så man gjorde i STIL-projektet i början på åttiotalet.
Liberalerna vara ”ganska passiva” i alliansregeringen
Liberalernas hållning idag är ”mycket bra” säger Bengt Westerberg.
– Jan Björklund har visat ett engagemang det senaste året. I sin senaste skuggbudget avsatte Liberalerna en miljard extra till personlig assistans.
Är du besviken på Liberalerna i alliansregeringen?
– De hade inte ansvar för den frågan, och jag vet av egen erfarenhet hur svårt det är att påverka andras områden. .
Alliansen hade ju kunnat försöka ändra lagen. Och de började dessutom begränsa schablonbeloppshöjningen, även om det då var till 1,8 %.
– Ja, det stämmer. Det kanske inte är en slump att Desiree Pethrus från Kristdemokraterna fått utredningsuppdraget. Kanske finns det en samsyn om att skära ner mellan åtminstone regeringen och kd, säger Bengt Westerberg.